§ 9a: Výkon finanční kontroly

Komentované ustanovení stanoví obci povinnost zajistit výkon finanční kontroly podle zvláštního právního předpisu. Tímto předpisem je, jak signalizuje také poznámka pod čarou, zákon o finanční kontrole ve veřejné správě (dále jen „zákon o finanční kontrole“).

Relevantními složkami finanční kontroly z pohledu obcí jsou veřejnosprávní finanční kontrola a vnitřní kontrolní systém (společně s nimi tvoří finanční kontrolu podle § 3 odst. 1 zákona o finanční kontrole také systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv).

Kontrolou, která se řídí zákonem o finanční kontrole, naopak není přezkum hospodaření obce ve smyslu § 42 zákona o obcích, kontrola právnických osob soukromého práva (obchodních korporací, spolků, ústavů či honebních společenstev) založených obcí (viz. § 1 odst. 3 zákona o finanční kontrole), ani kontrolní činnost finančního a kontrolního výboru zastupitelstva obce podle § 119 zákona o obcích.

Povinnost zajistit finanční kontrolu obcím ukládá také § 9 zákona o finanční kontrole a § 15 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Komentované ustanovení však plní žádoucí varující a informační funkci, neboť lez předpokládat, že představitelé obcí budou v praxi obeznámeni spíše se zákonem o obcích, než se zvláštními předpisy.

§ 5 odst. 1 zákona o finanční kontrole stanoví, že odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly mají vedoucí orgánů veřejné správy v rámci své řídící pravomoci. V obci je podle § 2 písm. d) zákona o finanční kontrole považován za vedoucího orgánu starosta.

Některé pravomoci, které jsou k organizačnímu zajištění finanční kontroly potřeba, však svěřuje § 102 odst. 2 zákona o obcích do vyhrazené pravomoci rady obce (plnění úkolů zřizovatele vůči příspěvkovým organizacím, stanovení pravomocí v obecním úřadu, zřizování a rušení odborů a oddělení obecního úřadu, stanovení celkového počtu zaměstnanců obecního úřadu). Vzhledem k těmto kompetencím je odpovědností starosty iniciovat taková rozhodnutí v radě obce, která k řádnému organizačnímu zajištění finanční kontroly povedou.[1]

Jednou z povinností vedoucího orgánu v rámci organizace finanční kontroly je podle § 5 odst. 1 písm. b) zákona o finanční kontrole dbát, aby finanční kontrolu vykonávali zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady, kteří jsou zároveň bezúhonní a u nichž nehrozí střet zájmů podle zvláštních právních předpisů. Plnění této povinnosti může zejména na menších obcích ve vztahu k veřejnosprávní kontrole činit potíže, neboť disponují pouze několika málo zaměstnanci, z nichž žádný nemusí mít potřebnou kvalifikaci v tomto odvětví.

Předně je v prostředí obcí citované ustanovení nutno vykládat tak, že veřejnosprávní finanční kontrolu mohou – za splnění předpokladu kvalifikovanosti, bezúhonnosti a vyloučení rizika střetu zájmů – vykonávat členové zastupitelstva a rady obce jako volených orgánů obce, a také členové výboru zastupitelstva, pokud je tím zastupitelstvo pověří, či členové komisí rady, pokud je tím pověří rada.

Výkon finanční kontroly (a to ani v případě kontroly veřejnosprávní) však podle platného znění zákona o finanční kontrole nelze zajistit smluvně prostřednictvím třetích subjektů, ať už jde o právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající. Pokud ani mezi stálými zaměstnanci, ani mezi členy orgánů obce, výborů či komisí obec nemá vhodné osoby, je řešením pro provedení konkrétní kontroly uzavřít ad hoc některou z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr (DPP, DPČ) s jinou vhodnou osobou, nebo využít institut přizvané osoby (viz. níže).

Pro dobrovolné svazky obcí platí z tohoto pravidla vyjímka – finanční kontrolu u nich mohou podle § 5 odst. 2 zákona o finanční kontrole vykonávat i jiné fyzické osoby než zaměstnanci svazku.

Veřejnosprávní kontrola

Obce (a stejně tak dobrovolné svazky obcí) vykonávají veřejnosprávní finanční kontrolu u jimi zřízených příspěvkových organizací, u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců veřejné finanční podpory (především dotací).

Rozhodování o provedení veřejnosprávní kontroly u příspěvkových organizací spadá podle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích do vyhrazené pravomoci rady obce. Ta by v příslušném usnesení měla uložit starostovi či tajemníkovi obecního úřadu, aby provedení kontroly zabezpečil (což starosta či tajemník učiní pověřením konkrétních zaměstnanců splňujících požadavky zákona o finanční kontrole).

Rozhodování o provedení veřejnosprávní kontroly u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců veřejné finanční podpory spadá do zbytkové pravomoci rady obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Taková rozhodnutí si tedy může vyhradit zastupitelstvo (a to i ad hoc schválením příslušného usnesení), na druhé straně je lze svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu, což v praxi bývá účelné.

S ohledem na § 27 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů by měla veřejnosprávní finanční kontrola (tj. kontrola hospodaření) každé příspěvkové organizace zřizovatelem probíhat standardně každý kalendářní rok. Naproti tomu u žadatelů o veřejnou finanční podporu a příjemců veřejné finanční podpory z žádného právního předpisu neplyne povinnost v případě každého jednotlivého subjektu veřejnosprávní kontrolu provést, na druhé straně obec s ohledem na komentované ustanovení a na § 9 zákona o finanční kontrole nemůže na svou kontrolní povinnost v této oblasti zcela rezignovat.

Výkon veřejnosprávní kontroly upravuje kontrolní řád. Úkolem kontrolního orgánu – obce – je zjistit, jak kontrolovaná osoba – příspěvková organizace, žadatel o veřejnou podporu či příjemce podpory – plní povinnosti, které jí vyplývají z právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě právních předpisů.

Kontrolu vykonávají fyzické osoby pověřené buď starostou jako vedoucím orgánu, nebo svým nadřízeným. Obec jako kontrolní orgán může ke kontrole přizvat i další fyzickou osobu či osoby, které mohou přispět k dosažení účelu kontroly, např. nezávislé odborníky z oboru.

Zejména v případě menších obcí v roli kontrolního orgánu je potřeba klást důraz na to, aby byly vybrány takové kontrolující a případně i přizvané osoby, u nichž nehrozí střet zájmů. Zároveň je nutné dbát na to, že důležitou povinností kontrolujících i přizvaných osob je povinnost zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděly v souvislosti s kontrolou nebo s úkony předcházejícími kontrole, a povinnost nezneužívat takto získaných informací.

Kontrolující mají povinnost zjistit stav věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doložit kontrolní zjištění potřebnými podklady. Za tím účelem mohou v souvislosti s výkonem kontroly od kontrolované osoby požadovat poklady a vyžadovat další potřebnou součinnost. Musí však šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby, tj. obecně nezatěžovat zástupce kontrolované osoby nad míru potřebnou ke splnění účelu kontroly.

Po provedení kontroly jsou kontrolující povinni vyhotovit protokol o kontrole obsahující náležitosti stanovené § 12 kontrolního řádu. Proti kontrolním zjištěním může kontrolovaná osoba podat námitky, které vyřizuje nadřízený kontrolujících osob.

Vnitřní kontrolní systém

Podle § 25 zákona o finanční kontrole je starosta povinen v obci zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy, je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat různá rizika a zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě. Vnitřní kontrolní systém se skládá z řídící kontroly a interního auditu.

Předběžnou řídící kontrolu plánovaných a připravovaných finančních operací vykonávají starosta, jiný člen zastupitelstva nebo vedoucí zaměstnanci starostou pověření k nakládání s finančními prostředky obce jako příkazce operací, vedoucí zaměstnanec odpovědný za správu rozpočtu obce nebo jiný starostou pověřený zaměstnanec jako správce rozpočtu, a vedoucí zaměstnanec odpovědný za vedení účetnictví obce nebo jiný starostou pověřený zaměstnanec jako hlavní účetní.

V případech, kdy je to odůvodněno malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro hospodaření s veřejnými prostředky, lze podle § 26 odst. 3 zákona o finanční kontrole sloučit funkce správce rozpočtu a hlavního účetního. V některých menších obcích je starosta osobou odpovědnou za vedení účetnictví (většinou pokud se této oblasti věnuje či před uvolněním do funkce věnoval ve svém občanském zaměstnání). V takovém případě je nutné, aby příkazcem operací byl buď jiný člen zastupitelstva (typicky místostarosta), případně vedoucí zaměstnanec.

Druhou složkou vnitřního kontrolního systému je interní audit. Obce, které mají alespoň 15000 obyvatel, musejí v rámci obecního úřadu zřídit útvar interního auditu (případně pověřit zvláštního zaměstnance), který bude podřízen přímo starostovi a organizačně oddělen od ostatních odborů a oddělení.

Obce do 15000 obyvatel mohou nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření, která průběžně sledují a hodnotí jejich účinnost. Přitom zvažují, zda pro naplnění účelu zákona o finanční kontrole není potřeba zavést útvar interního auditu, a pokud zjistí, že přijatá opatření nejsou dostatečně účinná, jsou povinny bez zbytečného odkladu útvar interního auditu zřídit.

Zároveň v případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky mohou obce a dobrovolné svazky obcí u svých příspěvkových organizací nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly.

Pokud obec řádně nevykonává vnitřní kontrolu svého hospodaření, dopouští se přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, za nějž lze uložit pokutu až 1000000 Kč.

Informační povinnosti související s finanční kontrolou

Z povinnosti zajistit výkon finanční kontroly plyne obcím také povinnost předkládat každoročně zprávu o výsledcích finančních kontrol ve smyslu § 32 vyhlášky Ministerstva financí č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole.

Zpráva se skládá z informace o výsledcích veřejnosprávních kontrol vykonaných ve sledovaném kalendářním roce, informace o výsledcích interních auditů vykonaných ve sledovaném kalendářním, zhodnocení přiměřenosti a účinnosti zavedeného systému finanční kontroly ve sledovaném kalendářním roce, a přehledu kontrolních zjištění předaných k dalšímu řízení podle kontrolního řádu ve sledovaném kalendářním roce, která nebyla zaslána orgánům Finanční správy České republiky jako podezření na porušení rozpočtové kázně. Zpráva se předkládá elektronicky prostřednictvím informačního systému Ministerstva financí do 28. února následujícího kalendářního roku.

Výrazně jednodušší režim stanoví zákon pro obce, které nezřídily útvar interního auditu a ve sledovaném kalendářním roce nevykonaly žádnou veřejnosprávní kontrolu. V praxi se jedná o nejmenší obce, které nezřizují žádnou příspěvkovou organizaci ani neposkytují žádné dotace. Tyto obce splní povinnost předkládat zprávu o výsledcích finančních kontrol zasláním informace o případných závažných zjištěních. Za závažná zjištění se podle § 22 odst. 5 zákona o finanční kontrole považují taková zjištění, na jejichž základě obec jako kontrolní orgán oznámila podle zvláštního právního předpisu státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, a také zjištění neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků v hodnotě přesahující 300000 Kč.

Druhou informační povinností související s finanční kontrolou je povinnost obce stanovená § 26 kontrolního řádu zveřejnit alespoň jednou ročně způsobem umožňujícím dálkový přístup (tedy na svých webových stránkách) obecné informace o výsledcích kontrol, které obec jako kontrolní orgán provedla. Kontrolní řád nestanoví formu, v níž mají být obecné informace zveřejněny, je tedy na obci, jakým způsobem tuto povinnost splní.

[1] Ustanovení zákona o finanční kontrole nelze chápat jako zvláštní právní úpravu k ustanovením zákona o obcích upravujícím rozdělení kompetencí mezi orgány obce, viz. POTĚŠIL, Lukáš a kol. Zákon o obcích: komentář. V Praze: C.H. Beck, 2019. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-739-2, s. 46-52.

§ 8: Určení působnosti obce