Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 89
(1) Nesejde-li se zastupitelstvo obce po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, Ministerstvo vnitra je rozpustí. Proti tomuto rozhodnutí může obec podat žalobu k soudu. Do lhůty podle věty první se nezapočítává doba, po niž se na území obce vztahuje krizový stav,43) mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku nebo mimořádné veterinární opatření.
(2) Nebude-li zastupitelstvo obce nebo jiný orgán obce postupovat v souladu s rozhodnutím soudu o povinnosti vyhlásit místní referendum, vyzve Ministerstvo vnitra zastupitelstvo obce, aby do 2 měsíců zjednalo nápravu. Jestliže tak zastupitelstvo obce v této lhůtě neučiní, Ministerstvo vnitra je rozpustí. Proti tomuto rozhodnutí může obec podat žalobu k soudu.30)
(3) Do doby, než bude zvoleno nové zastupitelstvo obce, postupuje se podle § 102a a 107.
______________
30) § 67 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
43) § 2 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Komentované ustanovení stanoví, za jakých podmínek může Ministerstvo vnitra rozpustit zastupitelstvo obce.
Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR může stát zasahovat do činnosti obcí, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Rozpuštění zastupitelstva, které je podle § 5 odst. 1 zákona o obcích a čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR vrcholným orgánem obce v její samostatné působnosti, státním orgánem, je přitom nejintenzivnějším zásahem do činnosti obce, který zákon upravuje.
Tomu odpovídá i úprava komentovaného ustanovení, která umožňuje rozpuštění zastupitelstva Ministerstvem vnitra pouze ve dvou krajních případech – pokud se zastupitelstvo dlouhodobě nesejde tak, aby bylo schopno se usnášet (tj. je dlouhodobě nefunkční, nezpůsobilé rozhodovat), nebo pokud orgány obce navzdory rozhodnutí soudu ani na základě výzvy k nápravě nezajistí konání místního referenda (tj. v rozporu se zákonem brání občanům v přímém výkonu práva na samosprávu).
V obou případech Ministerstvo vnitra rozpustí zastupitelstvo správním rozhodnutí. Účastníkem řízení zahájeného z moci úřední je obec, která se proti rozhodnutí následně může bránit rozkladem ve smyslu § 152 správního řádu a následně správní žalobou u soudu. Poznámka pod čarou č. 30 odkazuje na § 67 písm. b) soudního řádu správního, který stanoví, že na řízení o žalobě proti rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva se přiměřeně použijí ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. S ohledem na klíčové postavení zastupitelstva v rámci systematiky orgánů obce bude v případě žaloby proti jeho rozpuštění dán závažný důvod pro přednostní projednání a rozhodnutí věci ve smyslu § 56 odst. 1 soudního řádu správního.
Rozpuštění zastupitelstva pro jeho nefunkčnost
Zastupitelstvo jako kolektivní orgán nemůže přijmout žádné rozhodnutí (usnesení) jinak než na svém řádně svolaném zasedání. Podle § 92 odst. 3 zákona o obcích je zastupitelstvo schopno se usnášet za přítomnosti nadpoloviční skupiny všech svých členů – pokud při zahájení zasedání nebo v jeho průběhu není tato podmínka splněna, předsedající zasedání ukončí a do 21 dnů se koná náhradní zasedání.
Podle § 92 odst. 1 zákona o obcích se zastupitelstvo obce schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Tato lhůta je pouze pořádková – při jejím porušení nestanoví zákon žádné sankční nebo jiné právní důsledky.
Teprve v případě, že se zastupitelstvo nesejde v usnášeníschopném počtu po dobu delší než 6 měsíců, zakládá odstavec 1 komentovaného ustanovení pravomoc Ministerstva vnitra zastupitelstvo rozpustit. K naplnění hypotézy tohoto ustanovení dojde buď tehdy, kdy po dobu delší než 6 měsíců vůbec není svoláno zasedání zastupitelstva, nebo tehdy, kdy zasedání v této době sice svoláno je (a to i opakovaně), ale zastupitelstvo ani na okamžik není schopné se usnášet. Zákon vychází z předpokladu, že při dlouhodobé nefunkčnosti vrcholného orgánu obce, kdy zastupitelstvo není způsobilé přijímat žádná rozhodnutí, je v zájmu ochrany řádného fungování obce (a tím i práva jejích občanů na samosprávu) zastupitelstvo rozpustit a zvolit nové.
Šestiměsíční lhůta se počítá ode dne, kdy se zastupitelstvo naposledy na svém zasedání bylo schopno usnášet. Její konec pak připadá analogicky k § 40 odst. 1 písm. b) správního řádu na den, který se svým označením shoduje se dnem jejího počátku, přičemž není-li v měsíci takový den, končí lhůta posledním dnem měsíce. Hypotéza odstavce 1 komentovaného ustanovení je naplněna následující den po konci lhůty. Např. pokud bylo zastupitelstvo naposledy usnášeníschopné 26. 1., končí lhůta 26. 7 a právní důvod pro rozpuštění je dán 27. 7., pokud 31. 10., končí lhůta 30. 4 a právní důvod pro rozpuštění je dán 1. 5.
Novelizační zákon č. 418/2023 Sb. pak do odstavce 1 komentovaného ustanovení v reakci na epidemii onemocnění Covid-19 vložil výslovně pravidlo, které se do té doby dovozovalo výkladem, že se do šestiměsíční lhůty nezapočítává doba, po niž se na území obce vztahuje krizový stav podle § 2 písm. b) krizového zákona (tj. stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu), mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví nebo mimořádné veterinárního opatření podle § 54 veterinárního zákona. Lhůta se v takových případech prodlužuje o dobu trvání těchto opatření. Zároveň však může být i v době jejich trvání možné zastupitelstvo svolat a tím nebezpečí naplnění lhůty odvrátit.
O skutečnosti, že se v obci po dobu delší než 6 měsíců nesešlo zastupitelstvo, se Ministerstvo vnitra může dozvědět z libovolného zdroje, např. z podnětu zastupitele či občana, z podnětu krajského úřadu nebo z vlastní kontrolní činnosti. Textace komentovaného ustanovení ukládá Ministerstvu po naplnění zákonné podmínky zastupitelstvo rozpustit. S ohledem na to, o jak intenzivní zásah do činnosti obce jde, by však k rozpuštění zastupitelstva mělo dojít pouze v případě, kdy jeho nefunkčnost v době rozhodování Ministerstva stále trvá, nikoliv v případě, kdy se Ministerstvo dozví, že zastupitelstvo bylo v minulosti déle než 6 měsíců nefunkční, avšak poté se v usnášeníschopném počtu sešlo.
Rozpuštění zastupitelstva pro maření místního referenda
Místní referendum je projevem práva občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných ve smyslu § 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž jde o participaci na lokální úrovni, jejíž existenci předpokládá § 60 zákona o obcích. Představuje prvek tzv. přímé demokracie v českém politickém systému jako doplněk dominantních mechanismů zastupitelské demokracie (shodně například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012-43) a zároveň jde o projev práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 Ústavy.[1]
Podle § 8 zákona o místním referendu lze místní referendum iniciovat buď usnesením zastupitelstva obce nebo návrhem přípravného výboru podpořeným peticí s dostatečným počtem podpisů občanů. I v případě návrhu přípravného výboru však o vyhlášení referenda rozhoduje zastupitelstvo svým usnesením. Pokud zastupitelstvo o návrhu přípravného výboru nerozhodne, nebo rozhodne o tom, že místní referendum nevyhlásí, dává § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu přípravnému výboru možnost soudní obrany, pokud podle jeho názoru není k nevyhlášení referenda žádný zákonný důvod.
Textace odstavce 2 komentovaného ustanovení není optimální, neboť rozhodnutí soudu, kterým vyhoví návrhu přípravného výboru podle § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu, nahrazuje podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu rozhodnutí zastupitelstva o vyhlášení místního referenda. Z rozhodnutí soudu tedy neplyne zastupitelstvu „povinnost vyhlásit místní referendum“ (to vyhlásí sám soud), zastupitelstvu a dalším orgánům obce z něj však plyne povinnost zajistit konání místního referenda. V tomto světle je nutné vykládat i odstavec 2 komentovaného ustanovení tak, že k naplnění jeho hypotézy dojde, pokud zastupitelstvo nebo jiný orgán obce nezajistí podle zákona konání místního referenda vyhlášeného soudem.
Na rozdíl od rozpuštění zastupitelstva pro nefunkčnost ukládá v tomto případě komentované ustanovení Ministerstvu vnitra povinnost po zjištění protiprávního stavu vyzvat zastupitelstvo obce, aby do 2 měsíců zjednalo nápravu. Teprve pokud v této lhůtě zastupitelstvo nápravu nezjedná, má Ministerstvo pravomoc zastupitelstvo rozpustit.
Zjednání nápravy může být v případě konání místního referenda problematické, neboť místní referendum je soudem vyhlašováno vždy na konkrétní termín, s ohledem na zajištění dostatečné účasti hlasujících často na termín voleb. Konání místního referenda v jiném termínu (po výzvě Ministerstva) proto nemusí být z pohledu občanů, kteří jej iniciovali, uspokojivé. I v tomto případě by však s ohledem na to, o jak intenzivní zásah do činnosti obce jde, mělo dojít k rozpuštění zastupitelstva pouze v případě, že zastupitelstvo ani na výzvu Ministerstva vnitra vůbec nezajistí konání místního referenda (jeho konání v původně vyhlášeném termínu z logiky věci již zajistit nemůže, výzva k nápravě by tedy při takovém požadavku byla zcela redundantní).
Správa obce po rozpuštění zastupitelstva
Zastupitelstvo rozpuštěním končí svoji činnost a v obci se podle § 58 odst. 1 písm. e) zákona o volbách do zastupitelstev obcí konají nové volby. Podle odstavce 3 komentovaného ustanovení v době po rozpuštění zastupitelstva působní nadále ve svých funkcích dosavadní rada a dosavadní starosta a místostarosta.
Dosavadní rada obce vykonává podle § 102a odst. 1 zákona o obcích své pravomoci až do zvolení nové rady obce nebo do zvolení starosty nebo místostarosty v případě, že se rada obce nevolí, přičemž za zvolení nové rady se považuje zvolení alespoň nadpoloviční většiny počtu jejích členů, z nichž jeden musí být starosta nebo místostarosta. Obdobně podle § 107 zákona o obcích dosavadní starosta a místostarosta vykonávají své pravomoci do zvolení nového starosty nebo místostarosty, a jde-li o obec, v níž je volena rada obce, až do zvolení nové rady.
[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 161.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
