§ 84: Pravomoc zastupitelstva obce

Komentované ustanovení upravuje vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce v oblastech mimo rozhodování o právních jednáních týkajících se majetku obce.

Zastupitelstvo jako orgán obce

Z odstavce 1 komentovaného ustanovení vyplývá postavení zastupitelstva jako vrcholného orgánu obce v samostatné působnosti. Toto ustanovení navazuje na § 5 odst. 1 zákona o obcích a především na čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR, podle nichž je obec samostatně spravována právě zastupitelstvem.

Pouze zcela výjimečně – stanoví-li tak zákon, a prakticky pouze v případě, kdy se v obci nevolí rada – rozhoduje zastupitelstvo v oblasti přenesené působnosti. Takovým případem je např. vydávání nařízení obce (tedy právního předpisu obce v přenesené působnosti, viz. § 11 zákona o obcích), není-li v obci zřízena rada obce, podle odstavce 3 komentovaného ustanovení.

Zastupitelstvo je kolektivním orgánem voleným na čtyřleté volební období. K přijetí platného usnesení zastupitelstva obce je potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce (bez ohledu na počet členů přítomných v čase hlasování na zasedání). Důležitost jeho činnosti podtrhuje, že jeho zasedání jsou vždy veřejná, a musí se konat nejméně jednou za tři měsíce. Informace o místě, době a navrženém programu zasedání zastupitelstva musí být vyvěšena na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dnů před jeho konáním.

Členové zastupitelstva nejsou při výkonu svého mandátu vázáni žádnými příkazy, avšak musí se při svém rozhodování řídit právními předpisy. Pokud zastupitelstvo přijme usnesení, které je v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, je na místě uplatnění dozorové pravomoci Ministerstva vnitra podle § 124 zákona o obcích (zvláštnímu režimu dozoru podléhá vydávání obecně závazných vyhlášek).

Vyhrazené pravomoci zastupitelstva

Odstavec 2 komentovaného ustanovení a obdobně § 85 zákona o obcích pro oblast majetkoprávního rozhodování určuje jednotlivé kategorie pravomocí vyhrazených zastupitelstvu obce. Výkon těchto pravomocí nemůže zastupitelstvo svěřit jinému orgánu obce [pokud to zákon výslovně nepřipouští, viz. § 85 písm. n) zákona o obcích].

Z pohledu zákonodárce jsou předmětné oblasti rozhodování pro činnost obce tak podstatné, že o nich musí rozhodnout vrcholný přímo volený orgán na svém veřejném zasedání. Na druhou stranu z kvantitativního pohledu spadá obvykle do těchto oblastí pouze nepatrná menšinu rozhodnutí, které obec v samostatné působnosti činí.

Výsadní postavení zastupitelstva proto posiluje odstavec 4 komentovaného ustanovení, podle nějž si může zastupitelstvo vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce s výjimkou pravomocí vyhrazených ustanovením § 102 odst. 2 zákona o obcích radě obce. V obcích, kde se rada nevolí, toto omezení neplatí – starostovi obce vykonávajícímu některé pravomoci rady podle § 102 odst. 2 zákona o obcích nejsou tyto pravomoci vyhrazeny, a tím pádem si je může vyhradit zastupitelstvo.

Jednotlivými vyhrazenými pravomocemi zastupitelstva podle komentovaného ustanovení jsou:

Schvalování programu rozvoje obce – odst. 2 písm. a)

Program rozvoje obce je základní meziodvětvový strategický dokument, kterým obec plánuje svůj územní rozvoj v budoucích letech. Přijetí programu rozvoje obce (nazývaného často též „strategický plán obce“) je právem, nikoliv povinností obce. Existence programu nicméně bývá podmínkou pro čerpání některých dotací.

Žádný právní předpis s respektem k autonomii každé obce nestanoví podrobnější úpravu obsahu programu rozvoje obce, postupu jeho zpracování či procesu jeho přijetí.[1] Konečné znění programu však musí být schváleno zastupitelstvem.

Schvalování rozpočtových dokumentů, zřizování peněžních fondů – odst. 2 písm. b) a c)

S ohledem na klíčovou povahu rozpočtového hospodaření pro činnost obce je zastupitelstvu vyhrazeno schvalovat střednědobý výhled rozpočtu obce, rozpočet obce, závěrečný účet obce a účetní závěrku obce sestavenou k rozvahovému dni. Systematickým výkladem lze dovodit, že zastupitelstvu je vyhrazeno též schvalování pravidel rozpočtového provizoria. Podrobnosti sestavování rozpočtových dokumentů a související povinnosti upravuje zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

§ 102 odst. 2 písm. a) zákona o obcích pak stanoví, že radě obce je vyhrazeno provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce (v obcích, kde se rada nevolí, vykonává tuto pravomoc podle § 99 odst. 2 ve spojení s § 102 odst. 4 zákona o obcích starosta obce). Zákon o obcích blíže nevymezuje, jaký rozsah provádění rozpočtových opatření může zastupitelstvo obce vymezit, je tedy možné plně zohlednit nejen objem rozpočtu obce, ale i další specifika jejího hospodaření, jako například objem právě realizovaných investičních projektů, předpokládaný objem přijatých dotací apod. Za rozporný se zákonem lze považovat excesivní prostor pro provádění rozpočtových opatření radou, například ve výši násobků schváleného objemu rozpočtu, neboť by fakticky vyprázdnil odstavec 2 písmeno b) komentovaného ustanovení.[2]

Zastupitelstvu je vyhrazeno též rozhodování o zřízení peněžních fondů. Podle § 5 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů obec může zřizovat peněžní fondy, a to pro konkrétní účely anebo bez účelového určení. Narozdíl od příspěvkových organizací (viz. § 29 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) tedy v případě obce není zřízení žádných peněžních fondů povinností a je čistě v diskreci zastupitelstva.

Zřizování a rušení příspěvkových organizací a organizačních složek – odst. 2 písm. d)

Pravomoc zřizovat organizační složky (zařízení obce bez právní subjektivity) a příspěvkové organizace (právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk) svěřuje obci § 23 odst. 1 pásm. a) a b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Tento zákon rovněž upravuje hospodaření a obsah zřizovací listiny organizační složky a příspěvkové organizace.

Zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodovat o zřízení (případně rušení) a schvalování zřizovacích listin (včetně všech jejich změn) organizačních složek a příspěvkových organizací. Roli zakladatele vůči existujícím organizačním složkám a příspěvkovým organizacím (jmenování statutárního orgánu, zajištění kontroly) však na základě § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích plní rada obce (a v obcích, kde se rada nevolí, plní tuto pravomoc starosta, avšak zastupitelstvo si ji může vyhradit).

Rozhodování o účasti obce v právnických osobách – odst. 2 písm. e)

Zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodování o účasti obce v právnických osobách všech typů, ať už má být obec jejich zakladatelem nebo se má připojit do již založené právnické osoby. Obec se může účastnit na činnost jakéhokoliv typu právnické osoby, u níž to zákon nebo její povaha výslovně nevylučuje. Běžně jsou obce členy kapitálových obchodních společností – společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti – družstev, spolků, honebních společenství nebo společenství vlastníků jednotek.

Spornou otázkou je účast obce v osobních obchodních společnostech – veřejnou obchodní společnost a komanditní společnost. V odborné diskuzi se lze setkat i s názorem, že účast obce v těchto společnostech není možná, a to s odkazem na § 23 odst. 1 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, který stanoví územním samosprávným celkům právo zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Vzhledem k § 23 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, který umožňuje územním samosprávným celků stát se účastníkem (společníkem) na činnostech jiných osob, však nelze účast obce v osobních obchodních společnostech vyloučit, ačkoliv k ní v praxi nebude docházet.

Zvláštním typem právnické osoby, jejímiž členy mohou být podle § 49 odst. 2 zákona o obcích jen obce, je dobrovolný svazek obcí.

Z právních předpisů, na které odkazuje poznámka pod čarou č. 29, je v současnosti účinný pouze zákon o nadacích a nadačních fondech.

Delegování zástupců obce do orgánů obchodních společností– odst. 2 písm. f) a g)

Zákon o obchodních korporacích upravuje osobní obchodní společnosti – veřejnou obchodní společnost a komanditní společnost, kapitálové obchodní společnosti – společnost s ručením omezeným a akciovou společnost, a družstvo jako samostatnou kategorii obchodní korporace.

U kapitálových společností, jejichž nejvyšší orgánem je valná hromada, je zastupitelstvu vyhrazeno delegovat na valnou hromadu zástupce obce. U všech obchodních společností je pak zastupitelstvu vyhrazeno navrhovat zástupce obce do ostatních (volených, jmenovaných) orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání.

V případě ostatních právnických osob soukromého i veřejného práva (spolků, dobrovolných svazků obcí) deleguje zástupce obce do jejich orgánů rada, jíž je podle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích vyhrazeno plnit vůči právnickým osobám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce s výjimkou obecní policie úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce. V obcích, kde se rada nevolí, vykonává tuto pravomoc starosta, avšak zastupitelstvo si ji může vyhradit.

Vyhrazená pravomoc zastupitelstva navrhovat zástupce do orgánů se neuplatní rovněž v případě, že je obec jediným společníkem obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že podle § 211 nového občanského zákoníku může mít korporace jediného člena, jen připouští-li to zákon, a § 11 zákona o obchodních korporacích tuto skutečnost připouští pouze u kapitálových společností, půjde o situace, kdy je obec jediným společníkem společnosti s ručením omezeným nebo jediným akcionářem akciové společnosti. V takovém případě společnost z logiky věci nesvolává valnou hromadu a ve všech věcech v její působnosti rozhoduje podle § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích rada obce. V obcích, kde se rada nevolí, je pravomoc podle § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích vyhrazena na základě § 102 odst. 4 zákona o obcích zastupitelstvu.[3]

Vydávání obecně závazných vyhlášek– odst. 2 písm. h)

Pravomoc zastupitelstev obcí vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Obecně závazné vyhlášky jsou právními předpisy obce v samostatné působnosti, jejichž vydávání představuje důležitou pravomoc regulovat dění na území obce. Musí nicméně splňovat základní formální i materiální požadavky pro právní předpisy, nesmí odporovat zákonům (a ústavnímu pořádku) a nesmí zasahovat do oblasti výkonu státní moci.

Ačkoliv podle aktuální ustálené judikatury jsou obecně závazné vyhlášky originárním pramenem práva a obce k jejich vydání nepotřebují konkrétní zákonné zmocnění, platí na druhé straně, že obce nejsou suverénními entitami blížícími se státům (viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003), které by na svém území mohly vydat zcela libovolnou regulaci.

Dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek provádí podle § 123 zákona o obcích Ministerstvo vnitra. Pokud podle jeho právního názoru odporuje obecně závazná vyhláška zákonné úpravě a obec na vyzvání nezjedná nápravu, podá Ministerstvo vnitra návrh na zrušení takové obecně závazné vyhlášky k Ústavnímu soudu. Právě jeho judikatura tedy nabízí určitá vodítka pro posouzení přípustnosti konkrétního obsahu obecně závazných vyhlášek.

Aby mohla obecně závazná vyhláška nabýt platnosti a účinnosti, musí být řádně publikována ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů.

Vyhlašování místního referenda– odst. 2 písm. i)

Místní referendum je projevem práva občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných ve smyslu § 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž jde o participaci na lokální úrovni, jejíž existenci předpokládá § 60 zákona o obcích. Představuje prvek tzv. přímé demokracie v českém politickém systému jako doplněk dominantních mechanismů zastupitelské demokracie (shodně například rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j.: Ars 2/2012-43) a zároveň jde o projev práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 Ústavy ČR. Vedle místního referenda je součástí právního řádu také krajské referendum upravené zákonem o krajském referendu.

Místní referendum se řídí stejnými principy jako volby do zastupitelstev obcí, tedy principy tajnosti, všeobecnosti, rovnosti a přímosti. Právo hlasovat v něm a další práva stanovená zákonem o místním referendu má každá osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce (zákon pro ni zavádí legislativní zkratku „oprávněná osoba“).

Předmětem místního referenda mohou být pouze záležitosti patřící do samostatné působnosti obce (viz. § 35 zákona o obcích). § 7 zákona o místním referendu navíc vymezuje okruhy, které nejsou přípustným předmětem referenda, ačkoli patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města. V obecné rovině bývá častým předmětem místního referenda nakládání s majetkem obce (ať už jde o jeho zcizování, nebo investice), stavební činnost v obci, záležitosti týkající se životního prostředí, nebo dopravy v obci.

Místní referendum vyhlašuje zastupitelstvo obce buď na základě vlastní vůle, nebo z vůle oprávněných osob. Oprávněné osoby, které chtějí iniciovat vyhlášení místního referenda, musí vytvořit nejméně tříčlenný přípravný výbor, a jejich návrh musí podpořit svým podpisem relevantní počet dalších oprávněných osob (v obcích do 3000 obyvatel jde o alespoň 30 % oprávněných osob, pro větší kategorie obcí zákon stanoví nižší podíl).

Je vhodné zdůraznit, že na základě bezvadného návrhu přípravného výboru, vyžadujícího vyhlásit místní referendum o otázce, kterou zákon připouští, a podpořeného dostatečným počtem podpisů oprávněných osob, má zastupitelstvo v zásadě povinnost referendum vyhlásit – není v jeho diskreci vyhlášení místního referenda bránit.

§ 13 odst. 3 zákona o místním referendu toliko umožňuje, aby zastupitelstvo rozhodlo o otázce navržené k rozhodnutí v místním referendu rozhodnout bez vyhlášení místního referenda a o tomto rozhodnutí neprodleně písemně vyrozumělo zmocněnce přípravného výboru. Prohlásí-li zmocněnec ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení tohoto vyrozumění (přičemž do skončení této lhůty nelze rozhodnutí vykonat), že na konání místního referenda trvá, zastupitelstvo obce na svém nejbližším zasedání místní referendum vyhlásí a jeho původní rozhodnutí dnem vyhlášení místního referenda pozbývá platnosti. Ode dne vyhlášení místního referenda do dne vyhlášení jeho výsledků nepřísluší orgánům obce nebo orgánům statutárního města rozhodovat o věci, která je předmětem otázky ve vyhlášeném místním referendu.[4]

Navrhování změn katastrálních území uvnitř obce, schvalování dohod o změně hranic obcí a o slučování obcí– odst. 2 písm. j)

Slučování obcí a připojení obce k jiné obci upravuje § 19 zákona o obcích. Navzdory volání některých politických či akademických představitelů po snižování počtu obcí v ČR není toto ustanovení využíváno.

Změny hranic obcí, při nichž nedochází ke sloučení obcí, připojení obce nebo oddělení části obce upravují § 26 zákona o obcích a uskutečňují se vždy na základě dohody zúčastněných obcí. § 26a zákona o obcích pak umožňuje provést změnu hranic obcí bez jejich souhlasu v případě, že je území jedné obce nebo jeho část součástí katastrálního území jiné obce a dotčené obce na výzvu Ministerstva vnitra neuzavřou ve lhůtě 1 roku dohodu o změně hranic.

Určování uvolněných funkcí – odst. 2 písm. k)

§ 71 odst. 1 zákona o obcích zavádí dvě skupiny zastupitelů podle formy výkonu funkce. První skupinou jsou zastupitelé zvolení do funkcí, pro jejichž výkon jsou na základě rozhodnutí zastupitelstva uvolněni (tzv. uvolnění členové zastupitelstva obce), druhou skupinou pak všichni ostatní zastupitelé (tzv. neuvolnění členové zastupitelstva obce).

Zastupitelstvo v souladu s textací odstavce 2 písmeno k) komentovaného ustanovení neurčuje jako uvolněné jmenovitě konkrétní zastupitele, ale funkce v rámci zastupitelstva – např. starosta, místostarosta, člen rady, předseda finančního výboru, předseda komise pro sport apod. Zastupitel zvolený do některé z takto určených funkcí je pak zastupitelem uvolněným pro výkon této funkce. V průběhu volebního období zastupitelstvo může měnit nejen personální obsazení, ale i okruh určených funkcí, tj. jak určit novou funkci jako uvolněnou, tak existující určení funkce jako uvolněné zrušit.

Zákon o obcích ani jiný právní předpis neurčuje žádné funkce, pro jejichž výkon musí být zastupitel uvolněn, ani minimální a maximální počet nebo podíl uvolněných zastupitelů. Zastupitelstvo při určení funkcí bere v úvahu především časovou náročnost optimálního výkonu funkce a rozpočtové možnosti obce. Na nejmenších obcích tak nebývá žádný uvolněný zastupitel, na druhé straně zákon nevylučuje stanovit všechny funkce v zastupitelstvu včetně řadových členů zastupitelstva jako uvolněné (ačkoliv se tak v praxi nestává).

U uvolněných zastupitelů právní úprava předpokládá, že budou uvolněni ze svého zaměstnání nebo přeruší či alespoň výrazně omezí svou jinou výdělečnou činnost a své profesní úsilí budou dominantně věnovat právě výkonu funkce. Při uvolnění ze zaměstnání uvolněným zastupitelů § 47 zákoníku práce zakládá nárok, aby po nástupu zpět do práce byli zařazeni na svou původní práci a pracoviště, a pokud to není možné, byli zařazeni podle pracovní smlouvy. Podle § 53 odst. 1 písm. c) zákoníku práce pak zaměstnavatel nesmí dát zaměstnanci výpověď v době, kdy je uvolněn pro výkon veřejné funkce.

Zřizování a rušení výborů, volba a odvolávání jejich členů– odst. 2 písm. l)

Zastupitelstvo může podle § 117 odst. 1 zákona o obcích jako své iniciativní a kontrolní orgány zřídit výbory. V každé obci se povinně zřizuje finanční a kontrolní výbor, zřízení ostatních výborů (jak jejich počet, tak tématické zaměření) je na úvaze zastupitelstva. Výbory nejsou orgánem obce, nýbrž orgánem zastupitelstva obce. Nemají proto žádnou přímou rozhodovací pravomoc, mohou pouze předkládat stanoviska a návrhy zastupitelstvu.

§ 118 odst. 2 zákona o obcích stanoví, že počet členů výboru je vždy lichý – ze skutečnosti, že jde o kolektivní orgán, vyplývá, že minimální počet členů je 3. Maximální počet členů výboru zákon nestanoví, zastupitelstvo ho tedy může určit libovolně v závislosti na místních podmínkách.

Podle § 117 odst. 4 zákona o obcích je předsedou výboru (s výjimkou osadního výboru) vždy člen zastupitelstva obce. Pro další členy výborů zákon nestanoví žádné zvláštní požadavky, členem výboru tedy může být jakákoliv plně svéprávná osoba, např. bez ohledu na to, zda má trvalý pobyt v obci. Na druhé straně § 119 odst. 1 zákona o obcích výslovně zakazuje, aby členy finančního a kontrolního výboru byly starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu a osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu.

Volba a odvolávání starosty, místostarosty a dalších členů rady, stanovení počtu členů rady – odst. 2 písm. m)

Zastupitelstvo je jediným přímo voleným orgánem obce, od nějž je přímo nebo nepřímo odvozena demokratická legitimita všech ostatních orgánů obce. Proto mezi mezi významné pravomoci vyhrazené zastupitelstvu patří pravomoc volit z řad svých členů starostu, místostarosty a další členy rady obce.

V každé obci se volí starosta a nejméně jeden místostarosta, který starostu zastupuje v době, kdy z jakéhokoliv důvodu nevykonává funkci. Podle § 104 odst. 1 zákona o obcích pak zastupitelstvo může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly.

Rada obce se podle § 99 odst. 3 zákona o obcích volí pouze v obcích, kde má zastupitelstvo alespoň 15 členů (podle § 68 odst. 1 zákona o obcích tedy může rada obce působit i v nejmenších obcích). Zastupitelstvo určuje vedle jejího složení i počet jejích členů, který musí být lichý a činit nejméně 5 a nejvýše 11.

Rozhodování o finančních plněních z rozpočtu obce pro zastupitele, členy výborů a komisí – odst. 2 písm. n), o, u, v)

Zastupitelstvo rozhoduje o výši odměn za výkon funkce neuvolněných zastupitelů (těmi jsou všichni zastupitelé, které zastupitelstvo nezvolilo do funkcí určených jako uvolněné) – uvolnění zastupitelé mají podle § 72 odst. 1 zákona o obcíchze zákona nárok na odměnu za výkon funkce v určené výši.

Maximální výše odměny neuvolněného zastupitele se určí postupem podle § 73 odst. 2 zákona o obcích v závislosti na vykonávané funkci, počtu obyvatel obce a průměrné mzdě v národním hospodářství. Podle § 74 odst. 1 zákona o obcíchmůže zastupitelstvo odměnu neuvolněného zastupitele, který je oprávněn k oddávání, s přihlédnutím k časové náročnosti a četnosti obřadů navýšit až o 2000 Kč nad maximální výši odměny, a odměnu neuvolněného zastupitele obce, který je pověřen řízením obecní policie, s přihlédnutím k časové náročnosti této činnosti navýšit rovněž až o 2000 Kč nad maximální výši odměny.

§ 72 odst. 3 zákona o obcích umožňuje zastupitelstvu při stanovení odměn neuvolněných zastupitelů přitom přihlédnout k plnění individuálních úkolů, které jednotlivým neuvolněným členům zastupitelstva obce uložilo, a předem stanoveným způsobem k jejich účasti na jednání orgánů, jejichž jsou členy. Je tedy možné např. stanovit, že zastupitel vyhotovující zápis ze zasedání zastupitelstva obdrží v daném měsíci vyšší odměnu za výkon, nebo že zastupitel neobdrží odměnu za výkon funkce (případě obdrží pouze v poloviční výši) v měsíci, kdy se koná zasedání zastupitelstva, jehož se nezúčastní.

Jak plnění individuálních úkolů, tak účast na zasedání orgánů však lze při stanovení odměny zohlednit zásadně až v době po schválení předmětného usnesení. Není možné usnesením zastupitelstva stanovit, že zastupitelům bude odměna krácena za nesplnění úkolů nebo neúčast na zasedání orgánů v minulosti.

Dalšími finančními plněními, o jejichž poskytnutí a výši je zastupitelstvu vyhrazeno rozhodovat, jsou

• paušální hodinová částka a maximální měsíční částka náhrady výdělku ušlého v souvislosti s výkonem funkce pro zastupitele, který je podnikající fyzickou osobou nebo osobou provozující jinou samostatnou výdělečnou činnost ( 71 odst. 3 zákona o obcích),
• mimořádné odměny ( 76 zákona o obcích),
• fakultativní příspěvky pro členy zastupitelstva ( 80 zákona o obcích)

Zastupitelstvo rovněž stanoví detailnější pravidla pro poskytování cestovních náhrad svým členům ve smyslu § 81 zákona o obcích a rozhoduje o peněžních plněních (odměnách) členům výborů zastupitelstva, komisí rady a zvláštních orgánů obce, kteří nejsou členy zastupitelstva (činnost členů zastupitelstva v orgánech pokrývá odměna za výkon funkce).

Ze zákona o obcích vyplývá, že obec může členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem funkce poskytnout pouze finanční plnění, která zákon upravuje (viz. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. května 2012, sp. zn. 28 Cdo 2126/2011, a § 71 odst. 4 zákona o obcích).

Vyslovování souhlasu se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a zastupitelem – odst. 2 písm. p)

Právní přepisy v obecné rovině nezakazují, aby zastupitel byl v pracovněprávním vztahu s obcí (výjimky stanoví § 5 odst. 2 a 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí upravující neslučitelnost funkcí). Se vznikem tohoto vztahu (tj. uzavřením pracovní smlouvy nebo některá z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr) však musí zastupitelstvo předem vyslovit souhlas.

Pracovní smlouva nebo dohoda se zastupitelem by měla být opatřena doložkou tohoto souhlasu podle § 41 odst. 1 zákona o obcích, bez předchozího souhlasu je pak na základě § 41 odst. 2 zákona o obcích ve spojení s § 19 odst. 1 zákoníku práce neplatná.

Zřízení a zrušení obecní policie – odst. 2 písm. q)

Obecní policie je podle § 1 odst. 1 zákona o obecní policii orgánem obce (nejedná se tedy o samostatnou právnickou osobu ani o organizační složku), který zřizuje a zrušuje zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou.

Hlavním úkolem obecní policie z pohledu obce je na základě § 1 odst. 2 zákona o obecní policii zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci působnosti obce, vedle toho obecní policie plní další úkoly, které stanoví zákon o obecní policii nebo zvláštní zákon.

Zřízení obecní policie je možností, nikoliv povinností obce. Při rozhodování o tom, zda obec zřídí obecní policii či nikoliv, by zastupitelé měli vzít v úvahu především na jedné straně stav místních záležitostí veřejného pořádku v obci, na druhé straně rozpočtové možnosti obce.

Obce, které obecní policii nezřídily, mohou podle § 3a zákona o obecní policii uzavřít s jinou obcí v témže kraji veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie této obce za sjednaných podmínek působit i na území obce nebo obcí, které jsou stranami takové smlouvy.

Rozhodování o spolupráci s jinými obcemi a její formě – odst. 2 písm. r)

Ze systematiky zákona o obcích je zřejmé, že ne každý právní vztah uzavíraný s jinou obcí podléhá schválení v rámci vyhrazené pravomoci zastupitelstva. Zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodovat o formalizované delší dobu trvající spolupráci s jinými obcemi.

Typickou formou takové spolupráce je účast v dobrovolném svazku obcí (§ 49 a následující zákona o obcích), vyhrazená pravomoc zastupitelstva se však vztahuje též na rozhodování o spolupráci s obcemi jiných států, případně se zahraničními místními samosprávami jiné než obecní (municipální) úrovně – ekvivalenty okresu, kraje apod.[5]

Rozhodování o názvech částí obce a veřejných prostranství – odst. 2 písm. s)

Zastupitelstvo může zřizovat části obce, tedy evidenční jednotky vytvářené budovami s čísly popisnými a čísly evidenčními přidělenými v jedné číselné řadě, které leží v jednom souvislém území, a mají svůj název (viz. § 27 odst. 2 zákona o obcích). Ačkoliv je to v praxi obvyklé, vymezení částí obce nemusí souhlasit s hranicemi katastrálních území.

Vedle částí obce § 28 zákona o obcích umožňuje pojmenovávat ulice a jiná veřejná prostranství – může jít například o náměstí, nábřeží, parky apod. Obec nicméně nemá povinnost vymezit na svém území žádné části obce, ani pojmenovat ulici či jakékoliv jiné veřejné prostranství. Místní názvy by měly především usnadnit orientaci na území obce.

§ 29 odst. 1 zákona o obcích stanoví, že se názvy částí obce, ulic a jiných veřejných prostranství se uvádějí vždy v českém jazyce (při splnění podmínek § 29 odst. 2 zákona o obcích může vzniknout obci povinnost uvádět názvy též v jazyce národnostní menšiny s relevantním zastoupením na území obce), a že se ulice nebo jiná veřejná prostranství nepojmenovávají shodnými názvy ani podle jmen žijících osobností veřejného života.

Ačkoliv to komentované ustanovení výslovně nestanoví, na základě výkladu a minori ad maius je zastupitelstvu vyhrazeno též rozhodování o návrhu na změnu názvu obce ve smyslu § 27 odst. 1 zákona o obcích (ke změně názvu je potřeba souhlas Ministerstva vnitra).

Udělování a odnímání čestného občanství a cen obce – odst. 2 písm. t)

Čestná občanství a ceny obce upravuje § 36 zákona o obcích. Udělování obou zmíněných kategorií ocenění je právem, nikoliv povinností obce, na jejich udělení tedy nevzniká právní nárok.

Čestné občanství lze udělit pouze fyzickým osobám (jak napovídá už použití pojmu „občanství“), a to jak z řad občanů obce, tak z řad ostatních, a v optimálním případě by jím měla být oceňována dlouhodobá vysoce záslužná činnost. Naopak ceny obce lze považovat za optimální nástroj pro ocenění konkrétních výkonů, ať už v oblasti umělecké, vědecké, sportovní, či jednorázových veřejně prospěšných či hrdinských činů (např. pomoc při odstraňování následků živelní události, záchrana života).[6] Cenu obce lze udělit i právnické osobě (a contrario odstavec 1 komentovaného ustanovení).

Fakt, že udělování a odnímání čestného občanství a cen obce je vyhrazeno zastupitelstvu, odpovídá jejich velkému symbolickému významu. Posouzení významu a míry zásluh osob navržených pro udělení čestného občanství nebo ceny obce je individuální záležitostí zastupitelů, kteří zejména v případě čestného občanství svým postojem k návrhům nepřímo vyjadřují určité hodnotové postoje.

Zákon nicméně nezakazuje, aby obec vedle čestných občanství a cen obce udělovala i jiná ocenění, o nichž budou rozhodovat jiné orgány obce. Udělování takových ocenění spadá do zbytkové kompetence rady obce ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích, která může být svěřena starostovi nebo obecnímu úřadu. V praxi taková ocenění často nesou i označení orgánu obce, který je uděluje (např. „cena rady“, „medaile starosty“ apod.).

Plnění dalších úkolů stanovených zvláštním zákonem – odst. 2 písm. y)

Různé pravomoci svěřují zastupitelstvu též zvláštní zákony – např. podle § 27 odst. 1 písm. d) stavebního zákona zastupitelstvo obce vydává územní a regulační plán, podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí vydává zastupitelstvo opatření obecné povahy, kterým se stanoví místní koeficient pro vymezené nemovité věci apod.

Pokud však zvláštní zákon stanoví obci kompetenci v samostatné působnosti a nesvěřuje jí žádnému orgánu obce, spadá na základě § 102 odst. 3 zákona o obcích do zbytkové pravomoci rady obce.

Odstavec 2 písm. x) komentovaného ustanovení zakládá vyhrazenou pravomoc zastupitelstva rozhodovat v záležitostech veřejného neziskového ústavního zdravotnického zařízení. Zákon o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních, který tento typ právnické osoby upravoval, však byl k 30. 12. 2011 zrušen. Příslušné ustanovení je tedy obsolentní.

Odstavec 5 komentovaného ustanovení pak zakládá pravomoc zastupitelstva rozhodovat o zrušení usnesení rady obce, jsou-li mu předložena k rozhodnutí podle § 105 odst. 1 zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné, a věc předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce.

Zastupitelstvo v těchto případech rozhoduje na základě politického názoru jednotlivých zastupitelů a usnesení rady buď zruší, nebo nikoliv. V případě, kdy se jedná o záležitost nespadající do vyhrazené pravomoci rady upravené § 102 odst. 2 zákona o obcích, může zastupitelstvo po zrušení usnesení ve věci rozhodnout samo namísto rady.

[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 195-196.

[2] Tamtéž, s. 235.

[3] Tamtéž, str. 9-15

[4] Tamtéž, s. 161-178.