§ 83: Povinnosti člena zastupitelstva obce a střet zájmů

Komentované ustanovení upravuje některé povinnosti člena zastupitelstva obce související s výkonem jeho funkce a povinnost ohlásit případný střet zájmů.

Povinnosti související s praktickým výkonem funkce

První z povinností vyplývajících zastupiteli z odstavce 1 komentovaného ustanovení je povinnost účastnit se zasedání zastupitelstva a dalších orgánů obce, jejichž je dotyčný členem. Analogicky lze dovodit, že tato povinnost se vztahuje nejen na všechny kolektivní orgány obce, ale i na „orgány orgánů obce“, tedy výbory zastupitelstva a komise rady, jejichž je zastupitel členem.

Podle § 72 odst. 3 zákona o obcích může zastupitelstvo při stanovení odměn neuvolněných zastupitelů přihlédnout mj. předem stanoveným způsobem k jejich účasti na jednání orgánů, jejichž jsou členy. Je tedy možné např. stanovit, že zastupitel neobdrží odměnu za výkon funkce v měsíci, kdy se koná zasedání zastupitelstva, jehož se nezúčastní, nebo že obdrží odměnu pouze v poloviční výši v měsíci, kdy se koná zasedání výboru, jehož je členem, ale nezúčastní se ho. Nikomu ze zastupitelů bez ohledu na formu výkonu funkce však nelze odměny s odkazem na neúčast na zasedáních orgánů krátit zpětně.

Dále má zastupitel podle odstavce 1 komentovaného ustanovení povinnost plnit úkoly, které mu orgány, jejichž je členem, uloží. Tyto úkoly z logiky věci musí souviset s výkonem funkce (nesmí se týkat čistě osobního či profesního života) a zároveň nesmí být v rozporu s volným výkonem mandátu (nelze např. zavázat zastupitele, aby na příštím jednání výboru, jehož je členem, hlasoval určitým způsobem).

Z volného výkonu mandátu vyplývá též možnost zastupitele úkol, který mu zastupitelstvo hodlá svěřit, z jakéhokoliv důvodu odmítnout (přičemž obhajoba relevance důvodu je věcí politické odpovědnosti dotyčného). V takovém případě lze doporučit, aby zastupitelstvo svěřilo úkol jinému zastupiteli, který bude ochoten jej splnit.

Poslední povinnost uložená odstavcem 1 komentovaného ustanovení – povinnost hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost zastupitelovi funkce – lze vnímat především jako záměr zákonodárce do zákona zakotvit určitý morální obecný základ, který by každý zastupitel měl respektovat.

V obecné rovině platí, že za porušení povinností stanovených odstavcem 1 komentovaného ustanovení nestanoví zákon žádnou sankci a podléhá tedy pouze politické odpovědnosti, pokud zároveň tímto porušením nejsou naplněny předpoklady vzniku občanskoprávní, přestupkové nebo trestněprávní odpovědnosti. Tak např. nesplnění úkolu uloženého zastupitelstvem může způsobit obci škodu, za níž bude zastupitel občanskoprávně odpovídat, přijetí úplatku za uzavření pro obec nevýhodné smlouvy porušuje povinnost hájit zájmy občanů a zároveň zakládá trestněprávní odpovědnost, vulgární urážení souseda na veřejnosti ze strany zastupitele ohrožuje vážnost jeho funkce a zároveň zakládá přestupkovou odpovědnost.

Povinnosti ohlásit střet zájmů

Odstavec 2 komentovaného ustanovení ukládá zastupiteli povinnost sdělit existenci střetu zájmů ohledně bodu projednávaného orgánem obce (tj. zastupitelstvem, radou nebo zvláštním orgánem obce). I v tomto případě lze analogicky dovodit, že tato povinnost se vztahuje nejen na všechny kolektivní orgány obce, ale i na „orgány orgánů obce“, tedy výbory zastupitelstva a komise rady, jejichž jednání se zastupitel zúčastní.

Střet zájmů zastupitele lze definovat jako situaci, kdy se zájem zastupitele na obecném prospěchu obce a jejích občanů, vyplývající z výkonu funkce, dostává do potenciální kolize s osobním zájmem zastupitele jako fyzické osoby. Podle textace komentovaného ustanovení to nastane v případě, kdy fakt, že se zastupitel podílí na projednávání a rozhodování určité záležitosti v příslušném orgánu obce, může znamenat výhodu či nevýhodu

• pro zastupitele samotného,
• pro jeho osobu blízkou, přičemž lze vycházet z definice § 22 odst. 1 nového občanského zákoníku, podle nějž je vždy osobou blízkou příbuzný v řadě přímé, sourozenec a manžel nebo registrovaný partner, má se za to, že osobou blízkou jsou i osoby sešvagřené a osoby, které spolu trvale žijí, a jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, pokud by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní,
• pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona (zákonný zástupce, opatrovník) nebo na základě plné moci.

Komentované ustanovení nezakazuje samotnou existenci střetu zájmů (v některých případech se jí zastupitel nemůže vlastním konáním vyhnout), ukládá však zastupiteli povinnost tuto skutečnost oznámit. Dotyčný zastupitel není kvůli existenci střetu zájmu ani nijak omezen ve svých právech plynoucích z výkonu funkce – může se účastnit rozpravy k předmětnému bodu, podávat v ní návrhy usnesení a všech předložených návrzích hlasovat.

Povinnost ohlásit střet zájmů nelze vztahovat striktně jen na orgány, jejichž je zastupitel členem, ale i na další orgány (či „orgány orgánů“) obce, jejichž zasedání se zúčastní – např. pokud je zastupitel přizván na jednání rady obce, z vlastní inciativy se zúčastní zasedání výboru apod. Ačkoliv v těchto případech zastupitel nemá hlasovací právo, už samotná možnost jeho účasti v rozpravě je podílem na projednávání a rozhodování určité záležitosti.

Obdobnou obecněji formulovanou obdobnou povinnost stanoví § 8 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, pro tzv. veřejné funkcionáře, mezi které patří uvolnění zastupitelé, neuvolnění starostové, neuvolnění místostarostové obcí s pověřeným obecním úřadem a rozšířenou působností a neuvolnění radní obcí s rozšířenou působností.

Zatímco zákon o obcích nestanoví za neoznámení střetu zájmu žádnou sankci, neoznámení střetu zájmů veřejným funkcionářem je přestupkem podle § 23 odst. 1 písm. d) zákona o střetu zájmů.

Komentované ustanovení ukládá zastupiteli střet zájmů oznámit před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. Tuto textaci nelze považovat za optimální, neboť před zahájením jednání (kdy ještě nebyl schválen program) nemůže zastupitel s jistotou vědět, které záležitosti se na něm budou projednávat. Navíc zastupitel svůj střet zájmů může identifikovat až na základě probíhající rozpravy.

S ohledem na smysl oznámení o střetu zájmů, kterým je transparentnost rozhodování orgánů obce a možnost jeho veřejné kontroly, lze považovat za dostačující, pokud zastupitel střet zájmů ohlásí optimálně na začátku projednávání předmětného bodu, případně v rámci rozpravy k němu neprodleně poté, co na základě jejího průběhu svůj střet zájmů identifikuje. Tomu odpovídá i úprava § 8 odst. 2 zákona o střetu zájmů, podle níž musí oznámení veřejného funkcionáře o možném střetu zájmů být učiněno nejpozději před tím, než orgán přistoupí k hlasování a je vždy součástí zápisu z jednání.

Na základě systematického výkladu lze na všechny zastupitele aplikovat též výjimku stanovenou § 8 odst. 1 in fine zákona o střetu zájmů, podle nějž se povinnost oznámení nevztahuje pro případy, kdy je střet zájmů obecně zřejmý ve vztahu k neomezenému okruhu adresátů. Střet zájmů tak např. nebudou muset oznamovat všichni neuvolnění zastupitelé při schvalování odměn neuvolněných zastupitelů (každému je obecně zřejmé, že neuvolnění zastupitelé mají vztah k vlastním odměnám). Naproti tomu např. působení zastupitele ve sportovním spolku, o jehož žádosti o dotaci zastupitelstvo rozhoduje, nelze považovat za zřejmé ve vztahu k neomezenému okruhu adresátů (nestačí, pokud je na základě komunitní znalosti zřejmé všem členům zastupitelstva či všem obyvatelům konkrétní obce).