§ 82: Práva člena zastupitelstva obce

Komentované ustanovení přiznává členovi zastupitelstva obce některá práva související s výkonem jeho funkce.

Aby mohl člen zastupitelstva řádně a s potřebnou péčí řádného hospodáře (viz. § 38 zákona o obcích) vykonávat svoji funkci, má podle komentovaného ustanovení vůči různému okruhu osob či orgánů právo předkládat návrhy (tzv. iniciační právo), právo vznášet dotazy, připomínky a podněty (tzv. interpelační právo) a právo na informace.

Právo předkládat návrhy

Návrhy k projednání může člen zastupitelstva podle písmena a) komentovaného ustanovení předkládat zastupitelstvu, radě, výborům zastupitelstva ve smyslu § 117-121 zákona o obcích a komisím rady ve smyslu § 122 zákona o obcích. Toto právo v sobě však nezahrnuje povinnost jmenovaných orgánů návrhy zastupitele věcně projednat – je čistě na rozhodnutí příslušného orgánu, zda návrh zařadí do programu svého jednání [povinnost projednat určitou záležitost má zastupitelstvo nebo rada obce pouze na základě žádosti podepsané nejméně 0,5 % občanů obce ve smyslu § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích].

V případě návrhů předkládaných k projednání zastupitelstvu je nutné zdůraznit, že k oficiálnímu projednání návrhů zastupitelstvem může dojít pouze na veřejném zasedání zastupitelstva, nikoliv mimo něj (např. na neveřejné poradě členů zastupitelstva). § 94 zákona o obcích pak rozlišuje návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva a návrhy přednesené v průběhu zasedání.

Jednací řády zastupitelstva, rady, výborů a komisí mohou stanovit přiměřená pravidla pro podávání obou kategorií návrhů – např. povinnost předkládat návrhy na připravovaný pořad zastupitelstva písemně a v určitém předstihu před plánovaným termínem zasedání, povinnost návrh odůvodnit nebo omezení doby, kdy lze podávat návrhy přímo na zasedání zastupitelstva (např. na dobu projednávání programu na začátku zasedání a dobu po vyčerpání všech schválených bodů). Není však možné prostřednictvím požadavků jednacího řádu nad rámec zákona právo zastupitele zcela vyprázdnit nebo učinit jeho výkon nepřiměřeně složitým – proti tomu se zastupitel může bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ke správnímu soudu, přičemž žalovaným je v takovém případě obec (bez ohledu na to, kterého orgánu se problém týká).[1]

Právo vznášet dotazy, připomínky a podněty

Interpelační právo má člen zastupitelstva obce podle písmena b) komentovaného ustanovení ve vztahu k radě obce a jejím členům, k předsedům výborů zastupitelstva, ke statutárním orgánům právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a k vedoucím obcí zřízených příspěvkových organizací a organizačních složek.

Zákon nerozlišuje mezi dotazem, připomínkou a podnětem (v praxi může jedno podání zahrnovat všechny tři kategorie) a neukládá zastupiteli formu, jak je vznášet. Vedle typické písemné formy lze tedy připustit i ústní vznesení, např. na jednání zastupitelstva. V takovém případě lze zastupiteli doporučit výslovně se odkázat na komentované ustanovení, aby bylo možné interpelaci podle tohoto ustanovení (na níž musí zastupitel obdržet písemnou odpověď, viz. níže) odlišit od běžné politické diskuze.

Podle textace komentovaného ustanovení zastupitel vznáší dotazy, připomínky a podněty vůči konkrétním fyzickým osobám (s výjimkou rady obce). Z logiky věci se však musí jednak o dotazy, připomínky a podněty související s činností dané osoby v radě, výboru, právnické osobě nebo organizační složce. Proto může (nemusí, avšak často to bude z povahy podání nutné) jejich vyřízení zabezpečit příslušná entita, respektive její další členové či zaměstnanci. Na druhé straně zejména v méně komplikovaných případech je interpelační právo vůči konkrétním osobám operativnější (není např. nutné projednávat na radě obce podnět zastupitele týkající se agendy svěřené jednomu z radních).

V případě právnických osob ze smyslu komentovaného ustanovení vyplývá, že jej lze aplikovat na takové právnické osoby, v nichž obec v předmětný čas působí (jako člen, společník, akcionář apod.), bez ohledu na to, zda byla mezi jejich zřizovateli či zakladateli, a naopak nikoli na osoby, které obec v minulosti zřídila či založila, ale jejich strukturu už opustila (například společnost s ručením omezením, kterou obec v minulosti založila, avšak svůj podíl již prodala jinému).

Z logicky věci z interpelačního práva zastupitele nevyplývá právo na určitou odpověď na dotaz, na vyhovění jeho připomínkám nebo na realizaci určité činnosti na základě jeho podnětů. Jeho součástí je však povinnost adresáta zastupiteli do 30 dnů písemně odpovědět. 30denní lhůta má pořádkovou povahu a zákon za její nedodržení nestanoví přímou sankci. Pokud by však zastupitel ani v dohledné době po skončení lhůty odpověď neobdržel, může se bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti ke správnímu soudu, přičemž žalovaným je v takovém případě obec nebo příslušná právnická osoba, nikoliv její konkrétní představitel.

Komentované ustanovení nicméně nijak neupravuje obsah odpovědi a nestanoví žádné její obligatorní náležitosti. I zcela kusá písemná odpověď zastupiteli bude tedy splněním zákonných náležitostí a její nedostatečný obsah může být pouze předmětem politických diskuzí.

Právo na informace

Právo požadovat informace má zastupitel podle písmena c) komentovaného ustanoví od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu a od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila.

I zde v případě právnických osob ze smyslu komentovaného ustanovení vyplývá, že jej lze aplikovat na takové právnické osoby, v nichž obec v předmětný čas působí (jako člen, společník, akcionář apod.), bez ohledu na to, zda byla mezi jejich zřizovateli či zakladateli, a naopak nikoli na osoby, které obec v minulosti zřídila či založila, ale jejich strukturu už opustila (například společnost s ručením omezením, kterou obec v minulosti založila, avšak svůj podíl již prodala jinému).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ČR, č. j.: 8 Aps 5/2012-47, se při poskytování informací podle písmene c) komentovaného ustanovení použijí procesní pravidla zákona o svobodném přístupu k informacím (dále jen „InfZ“), neboťzákon o obcích proces poskytování informací blíže neupravuje. Je však nutné zohlednit odlišný účel a z toho vyplývající odlišný rozsah práva zastupitele na informace podle zákona o obcích oproti obecnému právu podle InfZ. Právo zastupitele na informace podle komentovaného ustanovení je svou podstatou logicky širší. Jeho primárním účelem není umožnit veřejnou kontrolu činnosti obce a informovanou diskuzi o jejích záležitostech, ale umožnit zastupiteli řádný výkon jeho funkce s péčí řádného hospodáře.

Proto je toto určitým způsobem privilegované právo zastupitele omezeno pouze právě na informace související s výkonem funkce. Takovými informacemi jsou především veškeré informace z oblasti samostatné působnosti (neboť podle § 84 odst. 1 zákona o obcích zastupitelstvo rozhoduje právě ve věcech patřících do samostatné působnosti), dále pak informace související s výkonem pravomocí svěřených zastupitelstvu zvláštními zákony (např. vydávání územního plánu) nebo informace týkající se pravomoci rady obce (jejíž členy zastupitelstvo volí a odvolává). Ostatní informace může zastupitel požadovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím ve standardním režimu.

S ohledem na výše uvedené nelze při vyřizování žádosti zastupitele o informace související s výkonem funkce podle zákona o obcích uplatnit některá ustanovení InfZ, typicky § 9 InfZ upravující ochranu obchodního tajemství (zastupitel by však optimálně měl být upozorněn, že určitá část informace je obchodním tajemstvím a jejím zveřejněním způsobí jiné osobě škodu), § 11 odst. 1 písm. a) InfZ umožňující neposkytnutí informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu nebo § 17 InfZ o hrazení nákladů.

Použití některých jiných ustanovení pak možné je, neboť ani právo zastupitele na informace související s výkonem funkce není zcela neomezené, avšak při proporcionálním zachování možnosti zastupitele s náležitou péčí na základě komplexních informací vykonávat funkci. Takovými ustanoveními jsou např. § 11a InfZ upravující zneužití práva (v případě zastupitelů jeho použití přichází v úvahu jen v extrémně excesivních případech) nebo § 8a odst. 1 InfZ o ochraně osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů (stále půjde o poskytnutí informací v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu, avšak v případě zastupitele bude dán např. právní titul k přístupu k některým osobním údajům, u nichž v případě standardního žadatele dán nebude).

Právě střety práva zastupitele na informace s ochranou soukromí a osobních údajů bývají v praxi nejčastější a nejkomplikovanější. V některých případech se zastupitelé dožadují poskytnutí prakticky neomezeného okruhu materiálů s přesvědčením, že takové oprávnění vyplývá z titulu jejich funkce podle komentovaného ustanovení.

Obecně však platí, že informace obsahující osobní údaje lze i zastupiteli poskytnout s respektem k zásadě minimalizace a přiměřenosti ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. c) nařízení GDPR, tj. jen takové, které dotyčný potřebuje k výkonu funkce, nikoliv takové, které jsou k němu spíše zbytné (byť s výkonem funkce, třeba vzdáleně, souvisejí a naplňují tak textace komentovaného ustanovení) a jejich poskytnutí by výrazně zasáhlo do práv konkrétní fyzické osoby. Především v případě požadavku detailních informací o jednotlivých zaměstnancích obce bude požadavek potřebnosti k výkonu funkce dán pouze výjimečně, informace týkající se platů, jiných finančních náhrad a odměn zaměstnanců obce pak mohou být poskytnuty pouze po provedení tzv. „platového testu“.

Předmětem kritiky bývá lhůta 30 dnů pro poskytnutí informace zastupiteli, a to ve srovnání s lhůtou 15 dnů podle § 14 odst. 5 písm. d) InfZ. Ačkoliv tento stav nevznikl záměrně (v době zakotvení zvláštního práva zastupitele na informace do zákona o obcích převažující odborné názory subsidiární použití InfZ vylučovaly), lze ho považovat za akceptovatelný s ohledem na výše zmíněný širší rozsah práva zastupitele na informace a nemožnost vyžádání úhrady nákladů.

Své právo na informace může zastupitel s ohledem na subsidiární použití InfZ bránit (odvoláním, stížností) u nadřízeného orgánu obce, kterým je krajský úřad, a následně případně u správního soudu (žalobou proti rozhodnutí, žalobou na ochranu proti nečinnosti).

[1] Viz. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 10. 2018, č. j.: 14 A 94/2018-36.