§ 8: Určení působnosti obce

Komentované ustanovení stanoví obecné pravidlo pro určení, zda konkrétní působnost obce upravená zvláštními zákony je samostatnou působností, tedy výkonem samosprávné činnosti, nebo přenesenou působností, tedy výkonem státní správy.

V rámci smíšeného modelu veřejné správy má určení druhu působnosti obce řadu právních souvislostí. Zatímco samosprávná činnost obcí požívá ústavní ochrany a stát do ní může podle čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem, v rámci přenesené působnosti jsou orgány obce součástí hierarchické soustavy orgánů státní správy a musí při své činnosti respektovat vzájemné vztahy nadřízenosti a podřízenosti (viz. text k ustanovení § 7 zákona o obcích).

V návaznosti na to zákon o obcích stanoví pro oba druhy působnosti obce rozdílné rozdělení kompetencí mezi orgány obce, rozdílné mechanismy dozoru a kontroly, a také rozdílné financování, kdy plnění úkolů v přenesené působnosti má být finančně kryto (v teoretické rovině ze 100 %) příspěvkem ze státního rozpočtu.

Předchozí zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, pravidlo obdobné komentovanému ustanovení nestanovil. Při schvalování nynějšího zákona o obcích pak zákonodárce v přechodném ustanovení § 152 odst. 1 určil, že na zvláštní zákony platné ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (12. 11. 2000) se ustanovení § 8 (tehdy v mírně odlišné textaci) použije od 1. 1. 2003. Ponechal tedy určitý prostor zabránit aplikaci § 8 zákona o obcích včleněním výslovného určení druhu působnosti obce do zvláštních zákonů, k čemuž v mnoha případech došlo zákonem č. 320/2002 Sb. účinným právě od 1. 1. 2003.

Logický základ komentovaného ustanovení vychází z čl. 105 Ústavy, podle nějž lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.

Zcela jasná je situace v případě, kdy konkrétní ustanovení zvláštního zákona stanoví, že se určitá činnost obce či jejího orgánu obce se vykonává v přenesené působnosti, je výkonem přenesené působnosti (terminologicky v souladu s komentovaným ustanovením) nebo je výkonem státní správy (terminologicky v souladu s čl. 105 Ústavy). V rámci systematiky zvláštního zákona, případně pro přehlednost, může zvláštní zákon rovněž stanovit, že určitá činnost obce či jejího orgánu se vykonává v samostatné působnosti nebo je výkonem samostatné působnosti.

Příklady konkrétních ustanovení:

• 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím: „Informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti.
• 103 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: „Působnost stanovená orgánům obce a kraje podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti.“
• 6 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky: „Činnost volebních orgánů je výkonem státní správy.“
• 50 zákona o místním referendu: „Plnění úkolů obce a statutárního města podle tohoto zákona je výkonem samostatné působnosti.“

Za ustanovení zákona svěřující orgánu obce výkon státní správy je nutné považovat i takové ustanovení, které stanoví určitou kompetenci pověřeným obecním úřadům nebo obecním úřadům obcí s rozšířenou působností. To vyplývá z faktu, že tyto pojmy zavádí zákon o obcích čistě pro účely odlišení rozsahu kompetencí obecních úřadů v přenesené působnosti, a rovněž z faktu, že formální rozsah kompetencí všech obcí v samostatné působnosti je ze zásady stejný, zatímco pouze některé obce mají pověřený obecní úřad či a pouze některé obce jsou obcemi s rozšířenou působností.

V případě, že zvláštní zákon upravující působnost obcí žádným z výše uvedených způsobů neurčuje, že jde o přenesenou působnost, jde podle komentovaného ustanovení o působnost samostatnou.

Podle některých autorů jde o přenesenou působnost i v případě, že zvláštní zákon svěřuje určitou kompetenci obecnímu úřadu, a z výslovného určení či z kontextu jednoznačně neplyne, že jde o působnost samostatnou.[1] Takový výklad je však v rozporu s textem komentovaného ustanovení, které je na místě vykládat tak, že ačkoliv hovoří o působnosti obcí, je nutné jej vztáhnout také na případy, kdy zvláštní zákon svěřuje působnost konkrétnímu orgánu obce (ostatně obec v praxi nemůže vykonávat žádnou působnost jinak, než prostřednictvím svých orgánů). Navíc § 109 odst. 3 písm. a) bod 3. zákona o obcích výslovně předpokládá, že obecní úřad rozhoduje v oblasti samostatné působnosti v případech stanovených zvláštním zákonem. Obecní úřad je také orgánem všech obcí bez vyjímky. Pokud je tedy obecním úřadům svěřena určitá kompetence v samostatné působnosti, nenarušuje to rovnost samosprávných kompetencí všech obcí.

Pravidlo obsažené v komentovaném ustanovení je na místě neaplikovat pouze v extrémních případech, kdy z povahy příslušné kompetence, kterou tento zvláštní zákon obci či jejímu orgánu stanoví, jednoznačně vyplývá její příslušnost do oblasti státní správy (a tedy do přenesené působnosti obce), ačkoliv to není ve zvláštním zákoně nijak vyjádřeno. Takto Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. II. ÚS 995/07 ze dne 10. 7. 2007 určil, že kompetence obcí být veřejným opatrovníkem podle tehdy platné právní úpravy je vykonávána v přenesené působnosti, neboť jde o plnění povinnosti státu poskytnout základní ochranu lidské důstojnosti osobám zbavených způsobilosti k právním úkonům, nikoliv o činnost v rámci samostatné správy záležitostí obce.[2]

[1] KOPECKÝ, Martin a kol. Zákon o obcích: komentář; Zákon o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů : komentář. 4. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2022. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 978-80-7676-302-9.

[2] V souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku na tento nález zákonodárce zareagoval vložením § 149b odst. 3 zákona o obcích, které výslovně stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka podle občanského zákoníku obcí je výkonem přenesené působnosti.

§ 7: Samostatná a přenesená působnost