Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 7
(1) Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen "samostatná působnost"). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem.
(2) Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán jako svou přenesenou působnost (§ 61 a násl.).
Komentované ustanovení upravuje dvojí působnost obce – samostatnou působnost, tedy samostatnou správu záležitostí obce, u níž stanoví i obecné podmínky pro její omezení a zásahy do ní, a přenesenou působnost, tedy výkon státní správy, který byl orgánů obce svěřen zákonem.
Samostatná působnost (§ 7 odst. 1)
Samosprávná činnost, terminologií zákona činnost v rámci samostatné působnosti, je primárním důvodem existence obcí jako územních samosprávných společenství občanů (viz. § 1 zákona o obcích). Prostřednictví činnosti v samostatné působnosti obec naplňuje právo svých občanů na samosprávu zaručené čl. 8 a 100 Ústavy ČR. Tomu odpovídá také čl. 3 Evropské charty místní samosprávy, který definuje místní samosprávu jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.[1]
Podle čl. 104 Ústavy ČR může pravomoc zastupitelstev obcí a krajů, které samostatně spravují územně samosprávné celky, být stanovena jen zákonem. Rozsah samostatné působnosti je nicméně v zákonech definován pouze obecně. V případě obcí tak činí § 2 odst. 1 zákona o obcích, podle nějž obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.
Dále definuje samostatnou působnost také § 35 odst. 1 zákona o obcích, podle nějž do ní patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce výslovně svěří zákon.
§ 35 odst. 2 zákona o obcích pak nabízí demonstrativní výčet záležitostí spadajících do samostatné působnosti obce, do nějž zahrnuje záležitosti uvedené v § 84, 85 zákona o obcích (ustanovení upravující pravomoc zastupitelstva obce) a 102 zákona o obcích (ustanovení upravující pravomoc rady obce) s výjimkou vydávání nařízení obce, dále pak péči (v územním obvodu obce v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi) o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, především uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
§ 8 zákona o obcích pak stanoví, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde o samostatnou působnost.
Z výše uvedeného je zřejmé, že samostatná působnost obce zahrnuje velmi široké spektrum nejrůznějších činností a agend, jejichž pojítkem je jen a pouze vztah k zájmům obce a jejích občanů. Rozsah kompetencí v samostatné působnosti je ze zásady pro všechny obce stejný, faktický rozsah vykonávaných činností závisí na počtu obyvatel, rozloze a dalších objektivních charakteristikách obce, ale do značné míry také na vedení obce.
Věta druhá a třetí prvního odstavce komentovaného ustanovení stanoví limity zásahů do samostatné působnosti a výhradu zákona pro omezení jejího rozsahu. S ohledem na povahu práva na samosprávu jako základního ústavně zaručeného práva je na místě přistupovat k jeho omezením a zásahům do něj při vědomí čl. 4 odst. 4 LZPS, tedy šetřit podstatu a smysl ustanovení dovolujících tyto omezení či zásahy a nezneužívat tato ustanovení k jiným účelům, než pro něž je zákonodárce stanovil.
Z výhrady zákona vyplývá, že rozsah samostatné působnosti nemůže být omezen podzákonnými předpisy či dokonce usneseními vlády směrnicemi a směrnicemi ústředních správních úřadů. Zákonné omezení pak musí respektovat ústavní charakter práva na samosprávu. Nesmí tedy samostatnou působnost zcela vyprázdnit či eliminovat, jinými slovy obcím znemožnit upravovat a spravovat místní záležitosti, a to formálně (tj. omezením kompetencí nad rámec k tomu potřebného minimálního rozsahu) ani fakticky (např. neposkytnutím dostačujícího objemu finančních prostředků).
Výše uvedené nicméně nevylučuje, aby zákon obcím stanovil v samostatné působnosti určité specifické povinnosti vyplývající z jejich povahy veřejnoprávních korporací.[2] Tyto povinnosti mohou být formulovány buď obecně (typicky povinnost pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů stanovená § 2 odst. 2 zákona o obcích), ale i zcela konkrétně (např. povinnosti stanovené právními předpisy v oblasti ochrany osobních údajů, povinnosti podle zákona o zadávání veřejných zakázek, či povinnost zajistit veřejné pohřebiště podle § 16 zákona o pohřebnictví) – v takovém případě může být plnění povinností předmětem kontroly Ministerstva vnitra či jiných kontrolních orgánů (viz. níže).
Jak stanoví rovněž čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat jen za účelem ochrany zákona a (v souladu s čl. 2 odst. 2 LZPS) jen zákonem stanoveným způsobem. § 123 a § 129a zákona o obcích předvídá zásah do samostatné působnosti obcí v podobě dozorové a kontrolní činnosti Ministerstvem vnitra.
V rámci dozoru Ministerstvo vnitra posuzuje soulad obecně závazných vyhlášek se zákony a soulad jiných usnesení, rozhodnutí nebo jiných opatření orgánů obce v samostatné působnosti se zákony a jinými právními předpisy. Zrušení obecně závazných vyhlášek rozporných se zákonem navrhuje při nesjednání nápravy Ministerstvo vnitra Ústavnímu soudu, zrušení jiných usnesení, rozhodnutí nebo jiných opatření pak příslušným obecným soudům.
Kontrola samostatné působnosti Ministerstvem vnitra posuzuje, zda orgány obcí dodržují zákony a jiné právní předpisy s vyjímkou právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva. Obce jsou povinny zajistit nápravu nedostatků, které kontrola zjistí. Zjištění při kontrole může vést Ministerstvo vnitra také k uplatnění dozorové pravomoci.
S ohledem na rozsáhlou škálu činností spadajících do samostatné působnosti nicméně do činnosti obcí v rámci ní zasahují běžně i další orgány na základě zvláštních zákonů (např. Česká obchodní inspekce, pokud je obec provozovatelem prodejny, nebo orgány státní správy lesů, pokud obec hospodaří ve vlastních lesích).
Zvláštní ochrana samosprávy je vyjádřena i tím, že obec přesvědčená o nezákonnosti zásahu do její samostatné působnosti má podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu přímou možnost podat proti takovému zásahu ústavní stížnost.
Přenesená působnost (§ 7 odst. 2)
Druhý odstavec komentovaného ustanovení zavádí pojem „přenesená působnost“ pro činnost obce při výkonu státní správy, který jí byl v souladu s čl. 105 Ústavy ČR svěřen zákonem. Bližší úpravu přenesené působnosti obsahuje § 61-66c zákona o obcích.
Rozsah kompetencí obce v přenesené působnosti je dán především tím, zda je obec obcí s rozšířenou působností, obcí s pověřeným obecním úřadem, nebo obcí, jejíž orgány vykonávají přenesenou působnost pouze v základním rozsahu. Vedle toho existují ojedinělé případy právních předpisů upravujících určité odvětví státní správy, které svěřují přenesenou působnost obcím bez ohledu na tyto kategorie (především jde o stavební zákon a zákon o matrikách, dále např. o vyhlášku o seznamu obecních úřadů a úřadů městských částí nebo městských obvodů, které jsou kontaktními místy veřejné správy).
Tzv. smíšený model veřejné správy, kdy samosprávné celky a jejich orgány jsou zároveň vykonavateli části státní správy, je v českých zemích tradicí již z dob před vznikem Československa. Čl. 105 Ústavy ČR však neukládá zákonodárci povinnost zákonem či na základě zákona svěřit orgánům obcí či krajů jakýkoliv výkon státní správy. Obce tedy nemají na výkon státní správy svými orgány právní nárok.
Na druhé straně svěření určitého výkonu státní správy obcím není vázáno na jejich souhlas a řádný výkon svěřené státní správy je povinností obce, resp. jejích orgánů.[3] Za nepřípustné by bylo nutné považovat pouze tak extrémní (potenciální) zatížení obcí výkonem přenesené působnosti, že by její řádný výkon fakticky znemožňoval samosprávnou činnosti, a tedy naplňování práva jejich občanů na samosprávu.
Pokud orgány některé obce přenesenou působnost řádně nevykonávají, stanoví § 65 zákona o obcích možnost krajského úřadu převést přenesenou působnost orgánů této obce nebo její část na místně příslušný pověřený obecní úřad, a to včetně (části) příspěvku na plnění úkolů přenesené působnosti podle § 62 zákona o obcích. § 66b zákona o obcích pak stanoví možnost Ministerstva vnitra v obdobném případě převést přenesenou působnost obce s rozšířenou působností na jinou obec s rozšířenou působností.
Jistý prvek flexibility v systému výkonu přenesené působnosti představuje možnost na základě dobrovolnosti převést výkon některých kompetencí v přenesené působnosti na orgány jiné obce pomocí veřejnoprávní smlouvy. Obecnou úpravu veřejnoprávních smluv stanoví § 159 a násl. správního řádu. Konkrétně pak podle § 160 odst. 5 správního řádu mohou osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy uzavírat vzájemně veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, jen stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu, který ten posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem.
§ 63 zákona o obcích umožňuje obcím ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností uzavřít veřejnoprávní smlouvu o přenosu přenesené působnosti nebo její části z orgánů jedné obce na orgány jiné obce. Předmětem veřejnoprávní smlouvy však nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí, tedy působnost pověřeného obecního úřadu, ani působnost stanovená zvláštními právními předpisy (např. působnost matričního úřadu). Podle § 66a zákona o obcích pak mohou veřejnoprávní smlouvu o přenosu přenesené působnosti nebo její části uzavřít obce s rozšířenou působností ve stejném kraji.
V rámci přenesené působnosti jsou orgány obce součástí hierarchické soustavy orgánů státní správy a musí při své činnosti respektovat vzájemné vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Z toho vyplývá i mechanismus dozoru podle § 125-126 zákona o obcích, který vykonává krajský úřad. U nařízení obce (právního předpisu obce vydávaného v přenesené působnosti) posuzuje krajský úřad soulad nejen se zákonem, jako u obecně závazných vyhlášek, ale také s jinými právními předpisy, a v případě rozporu a nesjednání nápravy jeho ředitel navrhuje zrušení nařízení Ústavnímu soudu. V případě rozporu jiného usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánů obce v přenesené působnosti pak při nesjednání nápravy krajský úřad toto usnesení, rozhodnutí nebo opatření sám zruší.
[1] Shodně též Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996.
[2] Viz. např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17, v němž ÚS vyslovil ústavní přípustnost regulace hospodaření obcí (tzv. dluhové brzdy) mj. s odůvodněním, že postavení obcí nelze srovnávat s postavením obchodních korporací, a nemohou se svým majetkem nakládat zcela volně, právě naopak, mají povinnost nakládat s ním vždy v zájmu svých občanů.
[3] Viz. Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. února 2003
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
