§ 69: Mandát člena zastupitelstva obce

Komentované ustanovení upravuje vznik mandátu člena zastupitelstva, jeho slib a principy osobního a volného výkonu mandátu.

Vznik a zánik mandátu člena zastupitelstva

Shodně s § 55 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí (dále jen „volební zákon“) určuje odstavec 1 komentovaného ustanovení jako skutečnost rozhodující pro vznik mandátu zvolení, k němuž dojde okamžikem ukončení hlasování.

Hlasování standardně končí uplynutím stanovené doby, tj. v případě řádných voleb v 14:00 druhého dne voleb a v případě dodatečných voleb, nových voleb, opakovaných voleb a opakovaného hlasování v 22:00 jediného volebního dne; volební komise však musí umožnit odvolit všem voličům, kteří jsou v čas konce stanovené doby ve volební místnosti nebo před ní. Zákon počítá ve zvláštních případech i s jinou dobou konce hlasování.

§ 37 odst. 2 volebního zákona umožňuje volební komisi hlasování prodloužit nejdéle o jednu hodinu, pokud v průběhu stanovené doby hlasování nastanou okolnosti, které znemožňují hlasování zahájit, pokračovat v něm nebo jej ukončit. Pokud se volby do zastupitelstev obcí nekonají společně s jinými volbami, § 39 odst. 2 volebního zákona dovoluje okrskové volební komisi ukončit hlasování před uplynutím stanovené doby, jestliže již odvolili všichni voliči zapsaní v příslušném okrsku do výpisu ze seznamu voličů.

Doba ukončení hlasování v okrsku se podle § 42 odst. 2 volebního zákona uvádí v zápise okrskové volební komise o průběhu a výsledku hlasování. Za čas ukončení hlasování v obci se pak považuje čas nejpozdějšího ukončení hlasování ze všech volebních okrsků na území obce.

Konstrukci, při níž mandát vzniká bez dalšího již zvolením, lze považovat za právní fikci s především symbolickým, ale i praktickým významem. Ve chvíli ukončení hlasování logicky nejsou známy výsledky hlasování, natož aby byly podle § 47 volebního zákona vyhlášeny registračním úřadem. Člen zastupitelstva se tedy o vzniku svého mandátu dozví nutně až se zpožděním, jehož délka závisí na rychlosti procesu zjišťování a vyhlašování výsledků voleb – v případě největších měst může být s ohledem na komplikovanost sčítání hlasů proces ukončen dokonce až druhý den ráno.

Zákonná konstrukce do jisté míry chrání zvolené zastupitele před případnými obstrukcemi nebo technickoorganizačními problémy při vydávání osvědčení o zvolení, které vydává podle § 53 volebního zákona registrační úřad, nebo při skládání slibu smyslu odstavce 2 a 3 komentovaného ustanovení (viz. níže) – samotný vznik mandátu není ani na jednom z těchto úkonů závislý. Z toho důvodu například nelze podmiňovat účast nově zvoleného zastupitele na ustavujícím zasedání zastupitelstva předložením osvědčení ke kontrole, postačí pouze prokázání totožnosti.

Samotným vznikem mandátu člena zastupitelstva nevzniká nárok na odměnu za výkon funkce. Usnesení o stanovení odměn neuvolněnými členům zastupitelstva z předchozího volebního období podle § 72 odst. 3 zákona o obcích pozbývá účinnosti ukončením volebního období, tedy prvním dnem voleb. Zároveň nově zvolený zastupitel nejdříve do ustavujícího zasedání není zastupitelem zvoleným do uvolněné funkce. Naproti tomu v době mezi volbami a ustavujícím zasedáním zastupitelstva obce nelze upřít zvolenému zastupiteli práva zastupitele, která nejsou vázána na přítomnost na zasedání zastupitelstva – například práva podle § 82 zákona o obcích nebo právo předkládat návrhy k zařazení na pořad připravovaného zasedání zastupitelstva podle § 94 odst. 1 zákona o obcích.

§ 54 volebního zákona stanoví případy, kdy ke zvolení zastupitelstva obce nedojde. Vedle nekonání voleb z důvodu nedostatku kandidátů jsou jimi rozhodnutí soudu o neplatnosti hlasování nebo voleb a neodevzdání zápisu o průběhu a výsledku hlasování okrskovou volební komisí Českému statistickému úřadu do 24 hodin od ukončení hlasování. V takových případech tedy mandát žádnému členu zastupitelstva nevzniká, ačkoliv hlasování proběhlo a došlo k jeho ukončení.

Ačkoliv to komentované ustanovení ani § 55 odst. 1 volebního zákona neuvádí výslovně, mandát člena zastupitelstva obce může vzniknout též nastoupením náhradníka po uprázdnění mandátu podle § 56 volebního zákona. Z teoretického pohledu lze nicméně i takovou situaci chápat jako vznik mandátu zvolením, neboť zvolením vzniká postavení náhradníka, které se posléze po naplnění zákonem předpokládané hypotézy den následující po uprázdnění mandátu promění v mandát zastupitele.

Zánik mandátu upravuje § 55 odst. 2 (zánik mandátu nastává určitou právní skutečností) a odst. 3 (zánik mandát v návaznosti na určitou právní skutečnost musí vyslovit zastupitelstvo) volebního zákona. V praxi nejčastější situací je zánik mandátu dnem voleb do zastupitelstva obce – v případě dvoudenních voleb mandát zaniká prvním dnem voleb. Mandát člena zastupitelstva zaniká také odmítnutím složení slibu člena zastupitelstva obce nebo jeho složením s výhradou (viz. níže).

Nezřídka v praxi zaniká mandát zastupitele jeho rezignací. Kromě starosty obce, který musí rezignaci na mandát zastupitele (tj. nikoliv pouze na funkci starosty) učinit přímo na zasedání zastupitelstva obce a mandát mu zaniká příslušným dnem, mohou členové zastupitelstva rezignovat též písemně. V případě písemné rezignace mandát zaniká dnem jejího doručení obci,[1] případně (s ohledem na princip volného výkonu mandátu, viz. níže) k relevantnímu budoucímu datu, pokud jej zastupitel v rezignaci uvede. Z logiky věci i s ohledem na nastupování náhradníků není přípustné, aby zastupitel rezignoval k datu předcházejícímu dni doručení jeho rezignace – pokud takový úmysl v rezignaci vyjádří, nepřihlédne se k tomu a uplatní se obecné zákonné pravidlo.

Z logiky povahy mandátu člena zastupitelstva obce zaniká mandát úmrtím člena zastupitelstva a dnem zániku obce, ať už jejím sloučením s jinou obcí nebo připojením k jiné obci.

§ 55 odst. 3 volebního zákona stanoví tři důvody, při jejichž naplnění vysloví zánik mandátu zastupitelstvo obce. Jde o pravomocné rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva obce odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, ztrátu volitelnosti a vznik neslučitelnosti funkcí. Tyto důvody se od důvodů přímého zániku mandátu stanovených § 55 odst. 2 volebního zákona odlišují tak, že ačkoliv by o nich zastupitel, kterého se týkají, měl informovat, neboť s nimi volební zákon spojuje vyslovení zániku mandátu, pokud tak neučiní, nemusí se o nich zastupitelstvo vůbec dozvědět a dotyčný zastupitel se může nadále zúčastnit jeho zasedání, jakoby neexistovaly. Proto z praktických důvodů (otázka platnosti usnesení zastupitelstva přijatých ve složení s dotyčným zastupitelem) § 55 odst. 3 volebního zákona nestanoví automatický zánik mandátu, ale vyžaduje rozhodnutí zastupitelstva.

Pokud jde o odsouzení za trestný čin, rozhodující pro naplnění hypotézy volebního zákona je pouze skutečnost, zda byl dotyčný zastupitel odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Není podstatné, za jaký trestný čin byl dotyčný odsouzen (přečin nebo zločin, úmyslný nebo nedbalostní, v souvislosti s výkonem funkce nebo nikoliv), nebo jaké jiné tresty mu soud udělil (podmíněný trest odnětí svobody, peněžitý trest). Smysl existence tohoto důvodu pro vyslovení zániku mandátu je praktický - osoba, která je ve výkonu trestu odnětí svobody, nemůže po delší dobu fakticky mandát vykonávat, proto lze považovat za legitimní, aby jí zanikl.

K zániku mandátu z důvodu ztráty volitelnosti dochází nejčastěji v případě, kdy si člen zastupitelstva změní své místo trvalého pobytu na místo na území jiné obce. V takovém případě přestává být občanem obce a ztrácí ve vztahu k volbám do jejího zastupitelstva jak aktivní, tak pasivní volební právo.

Ke vzniku neslučitelnosti funkcí dojde v případě, že člen zastupitelstva obce začne vykonávat funkci zaměstnance zařazeného do obecního úřadu této obce, do pověřeného obecního úřadu (včetně obecních úřadů obcí s rozšířenou působností) nebo krajského nebo finančního úřadu, a to za předpokladu, že jako zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k území příslušné obce nebo jde o zaměstnance přímo jmenovaného starostou, hejtmanem nebo radou obce či kraje.

Zastupitelstvo má v případě, že se dozví o existenci některého z důvodů podle § 55 odst. 3 volebního zákona týkajícího se jeho člena, povinnost na svém nejbližším zasedání vyslovit zánik mandátu tohoto člena. Zákon zastupitelstvu nedává prostor pro uvážení a pro případ nevyslovení zániku mandát obsahuje pojistku v podobě oprávnění ředitele krajského úřadu. Není tedy možné, aby zastupitelstvo z jakéhokoliv důvodu (např. spokojenost většiny s dosavadní prací dotyčného) zániku mandátu zabránilo.

Určité přechodné období poskytuje § 55 odst. 6 volebního zákona zaměstnanci, který působí v některé z neslučitelných funkcí a je zvolen do zastupitelstva obce. V takovém případě příslušné zastupitelstvo nevysloví zánik mandátu hned na ustavujícím zasedání, ale umožní takto zvolenému členu zastupitelstva obce, aby do 3 dnů po ustavujícím zasedání učinil právní úkon směřující ke skončení svého pracovního poměru neslučitelného s výkonem mandátu zastupitele. Teprve pokud dotyčný člen zastupitelstva obce nepředloží do 3 měsíců po ustavujícím zasedání starostovi doklad o tom, že důvod neslučitelnosti funkcí pominul, zastupitelstvo zánik mandátu vysloví.

Slib člena zastupitelstva obce

Odstavec 2 komentovaného ustanovení ukládá, aby člen zastupitelstva složil slib na prvním zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení (za které lze považovat i nastoupení náhradníka, viz. výše) účastní. Složení slibu tedy pojímá jako symbolický akt, jímž se zastupitel ujímá výkonu svého mandátu, čemuž by mělo odpovídat i důstojné a přiměřeně slavnostní aranžmá tohoto úkonu. Ačkoliv to zákon nestanoví jako povinnost, lze doporučit složení slibu zařadit jako první bod na zasedání zastupitelstva, které je pro některého ze zastupitelů prvním, jehož se účastní.

Vedle silného symbolického významu má nicméně složení slibu i důležitý právní význam – odmítnutí jeho složení nebo jeho složení s výhradou stanoví § 55 odst. 2 volebního zákona jako jeden z důvodů zániku mandátu zastupitele. Za odmítnutí slibu nebo jeho složení s výhradou lze považovat aktivní projev vůle zastupitele, z nějž je bez výraznějších pochybností jasné, že úmyslně nehodlá řádně splnit obě dvě složky složení slibu, které předepisuje odstavec 3 komentovaného ustanovení – pronesení slova „slibuji“ a potvrzení složení slibu svým podpisem.

Vedle přímého odmítnutí některé z požadovaných složek složení slibu lze považovat za naplnění předpokladů pro zánik mandátu i aktivní distancování se od slibu nebo jeho části, např. pronesením slova „neslibuji“, „slibuji, až na …“ nebo přeškrtnutím části slibu při potvrzování jeho složení podpisem. Za odmítnutí složení slibu naopak nelze v žádném případě považovat případy, kdy na prvním zasedání, kterého se po svém zvolení zúčastní, není z důvodu opomenutí člen zastupitelstva ke složení slibu vůbec vyzván. Za složení slibu nelze považovat ani situaci, kdy obě zákonem požadované složky složení slibu sice nejsou naplněny, avšak zjevně nejde o úmysl, např. pronesení slov „přísahám“ nebo „souhlasím“ namísto „slibuji“ nebo opomenutí stvrzení slibu podpisem z důvodu organizačních zmatků při jeho skládání. Tyto nedostatky by v každém případě měly být neprodleně napraveny.

Zákon nestanoví detaily procesu složení slibu, např. zda slovo „slibuji“ pronášejí všichni zastupitelé hromadně, nebo každý zvlášť před jeho stvrzením podpisem. Proces složení slibu může upravit jednací řád zastupitelstva, stejně jako jeho bližší aranžmá. Pokud však zastupitel odmítne některé součásti procesu stanovené nad rámec odstavce 3 komentovaného ustanovení, např. podání ruky starostovi nebo vyslechnutí státní hymny, nelze to považovat za odmítnutí složení slibu nebo složení slibu s výhradou.

V rámci předepsaného znění slibu jde de lege ferenda výrazně pochybovat nad vhodností slibu věrnosti České republice. Obce jsou nositeli práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 Ústavy ČR a jako takové jsou odděleny od státu. Mohou mít (a často mají) odlišné zájmy než stát a mohou s ním vést dokonce i správní nebo soudní spory. Odhlédnout nelze ani od faktu, že zastupitelem obce může být i cizí státní občan, pokud mu právo volit a být volen přiznává vyhlášená a ratifikovaná mezinárodní smlouva. Z těchto důvodů nelze první větu znění slibu považovat za optimální. Druhou větou znění slibu člen zastupitelstva deklaruje záměr dodržovat právní předpisy a vykonávat funkci řádně.

Osobní a volný výkon mandátu

Odstavec 4 komentovaného ustanovení stanoví dva související základní principy, jimiž se řídí výkon mandátu člena zastupitelstva obce – jde o principy osobního a volného výkonu mandátu.

Z povinnosti vykonávat mandát osobně plyne, že zastupitel nemůže být při úkonech spojených s výkonem mandátu zastoupen. Zastoupení není přípustné při jakémkoliv úkonu spojeném s výkonem funkce, a to ani jiným zastupitelem – např. při hlasování pomocí hlasovacího zařízení nemůže zastupitel hlasovat i za svého kolegu, který v tu chvíli není přítomen v zasedací místnosti.

S tím souvisí princip volného výkonu mandátu. Člen zastupitelstva je při výkonu své funkce vázán jen a pouze právními předpisy. V rámci nich je čistě na rozhodnutí zastupitele, jakým způsobem (jak aktivně, s jakými prioritami, s jakým hodnotovým nastavením apod.) bude svoji funkci vykonávat.

Pro zastupitele nejsou právně závazné žádné pokyny jeho kolegů, vedení politické strany, jejímž je členem, příbuzných, voličů ani jiných osob. Může samozřejmě přijímat od jiných osob různé podněty, rady a doporučení, je však pouze na jeho uvážení, zda a v jakém rozsahu se jimi bude řídit.

Za porušení právních předpisů nese zastupitel právní odpovědnost (občanskoprávní, trestněprávní). Za činnost při výkonu funkce, která je v souladu s právními předpisy, může nést pouze odpovědnost politickou – především vůči voličům (na základě činnosti zastupitele ve funkci se rozhodují, zda pro něj budou hlasovat v následujících volbách), ale i vůči svým kolegům (mohou zastupitele odvolat z funkcí v radě, výborech, komisích apod.) nebo členům své politické strany.

[1] § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona předpokládá doručení starostovi, avšak s ohledem na praktické souvislosti (potřeba prokázat den doručení, problematika zastižení starosty) podle ustáleného výkladu postačí doručení obci.