§ 52: Práva občanů obcí sdružených ve svazku obcí

Komentované ustanovení přiznává občanům členských obcí dobrovolného svazku obcí (dále jen „DSO“) některá oprávnění. Jde o částečnou analogii k § 16 zákona o obcích, který přiznává občanům obce práva ve vztahu k obci a jejím orgánům.

Včlenění komentovaného ustanovení do zákona o obcích lze vykládat jako projev přesvědčení zákonodárce, že činnost DSO je výkonem veřejné moci v širším slova smyslu (členské obce jeho prostřednictvím vykonávají část své samostatné působnosti), který má podléhat efektivní veřejné kontrole. Oprávnění občanů ve vztahu k DSO jsou nicméně vzhledem k jeho charakteru (neexistence přímo voleného orgánu a absence jednotné úpravy tvorby vůle DSO) výrazně užší než jejich oprávnění ve vztahu k obci.

Definice občana obce

Při stanovení okruhu osob, kterým přísluší oprávnění podle komentovaného ustanovení, je třeba vyjít z § 16 a 17 zákona o obcích. § 16 odst. 1 zákona o obcích stanoví dvě kritéria, při jejichž kumulativním splnění je fyzická osoba občanem obce – státní občanství České republiky a přihlášení k trvalému pobytu v obci. Občanem obce se může fyzická osoba stát nabytím státního občanství nebo přihlášením k trvalému pobytu k obci.

Ačkoliv však do kategorie „občanů obce“ striktně vzato spadají pouze státní občané ČR, § 17 zákona o obcích přiznává práva občanů obce i cizím občanům hlášeným k trvalému pobytu v obci, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena.

Dosud jedinou takovou mezinárodní smlouvou Smlouva o fungování Evropské Unie (dále jen „SFEU)“. Podle čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU mají občané EU mj. právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.

SFEU z logiky věci nepřiznává občanům EU výslovně i práva ve vztahu k DSO. Analogicky k právům stanoveným § 16 odst. 2 zákona o obcích však je nutné komentované ustanovení vykládat tak, že jím stanovená práva občané EU s trvalým nebo přechodným pobytem v členské obci mají, neboť opačný výklad by popíral jejich právo volit a být volen v obecních volbách za stejných podmínek jako občané ČR.[1]

Práva občanů ve vztahu k DSO

Obdobně jako § 16 odst. 2 zákona o obcích komentované ustanovení přiznává předmětná oprávnění občanům členských obcí DSO, kteří dosáhli věku 18 let. Věková hranice vychází ze skutečnosti, že se jedná o práva politického charakteru, zajišťující možnost kontrolovat a ovlivňovat činnost právnické osoby založené obcemi.

Pokud mají občané mladší 18 let zájem být vykonávat veřejnou kontrolu vůči DSO, musí využít některé z obecných politických práv, pro něž není stanovena žádná věková hranice (typicky svobodu projevu a právo na svobodný přístup k informacím podle čl. 17 LZPS a petiční právo podle čl. 18 LZPS).

Práva stanovená komentovaným ustanovením lze považovat za konkretizaci práva podílet se na správě věcí veřejných přímo stanového čl. 21 LZPS. S ohledem na to je nutné vykládat komentované ustanovení tak, aby byla naplněna podstata a smysl tohoto práva.

Ve vztahu k § 16 odst. 2 zákona o obcích někteří autoři odborné literatury připouští, aby byl občan obce při výkonu svých práva, u nichž to zákon nevylučuje, zastoupen na základě plné moci.[2] Tato otázka dosud nebyla řešena soudy, lze nicméně polemizovat s tezí, že výkon předmětných práv v zastoupení neodporuje jejich povaze.

Právo účastnit se zasedání orgánu DSO a nahlížet do zápisů o jeho jednání

Zákon o obcích neupravuje, jaké orgány má standardní DSO vytvořit a jak je nazvat (u společenství obcí § 53d zákona o obcích odchylně stanoví, že nejvyšším orgánem je shromáždění starostů a statutárním orgánem předseda zvolený z řad členů shromáždění). § 50 zákona o obcích pouze vyžaduje existenci nejméně tříčlenného orgánu, který schvaluje účetní závěrku DSO.

Analogicky k obecné úpravě spolku DSO musí mít alespoň nejvyšší orgán a statutární orgán, další orgány mohou určit stanovy. Komentované ustanovení neurčuje, jakého orgánu DSO se právo občanů účastnit se jeho zasedání a nahlížet do zápisů z jeho jednání týká. Systematickým výkladem při použití analogie s oprávněními občanů vůči obci a jejím orgánům lze dojít k závěru, že se toto právo vztahuje na nejvyšší orgán svazku (v případě DSO nazývaný např. jako „valná hromada“, „sněm“, „členská schůze“). Systematice ustanovení zákonů, která upravují veřejnou kontrolu územní samosprávy, neodpovídá oprávnění občanů zúčastnit se jednání statutárního, kontrolního nebo výkonného orgánu DSO.

Narozdíl od zasedání zastupitelstva obce zákon v případě nejvyššího orgánu DSO přiznává občanům právo pouhé pasivní účasti, nikoliv právo se na zasedání vyjadřovat k projednávaným záležitostem (výjimkou jsou rozpočtové dokumenty, viz. níže). Není však chybou, pokud nejvyšší orgán DSO při zachování principu rovnosti aktivní zapojení občanů do zasedání umožní.

Zákon výslovně nestanoví ani povinnost obcí (analogicky k § 93 zákona o obcích) informovat o čase a místě zasedání nejvyššího orgánu DSO. Z práva občanů se zasedání účastnit však povinnost obcí občany přiměřeným způsobem o zasedání informovat implicitně vyplývá.

Právo podávat písemné návrhy

Možnost podávání písemných návrhů jakémukoliv orgánu DSO, a to nejen ze strany občanů členských obcí, vyplývá ze skutečnosti, že žádný právní předpis podávání takových návrhů nezakazuje ani nijak neomezuje. Ze zásady vstřícnosti veřejné správy ve smyslu § 4 správního řádu pak vyplývá, že by DSO měl podatele návrhu vyrozumět, jakým způsobem s návrhem naložil.

Písmeno b) komentovaného ustanovení tak působí redundantně a má čistě deklaratorní povahu, když nestanoví ani žádnou lhůtu pro reakci DSO na návrhy.

Právo nahlížet do rozpočtových dokumentů a vyjadřovat se k nim

Finanční hospodaření DSO se řídí zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (tzv. zákon o malých rozpočtových pravidlech). § 39 odst. 4, 6 a 9 zákona o malých rozpočtových pravidlech dává občanům členských obcí DSO právo uplatnit připomínky písemně nebo ústně při projednávání na zasedání příslušného orgánu k návrhu rozpočtu, k návrhu závěrečného účtu a nad rámec komentovaného ustanovení také k návrhu střednědobého výhledu rozpočtu. Jde o jediné případy, kdy mají občané členských obcí DSO na základě zákona vedle práva účastnit se zasedání orgánu DSO také právo se na tomto zasedání vyjádřit.

Zákon obdobně jako v případě obcí ukládá DSO povinnost zveřejňování návrhů rozpočtových dokumentů a schválených znění rozpočtových dokumentů na internetových stránkách DSO a na úředních deskách všech členských obcí. V případě závěrečného účtu pak § 39 odst. 11 zákona o malých rozpočtových pravidlech výslovně stanoví, že závěrečný účet musí být neprodleně po jeho schválení předložen zastupitelstvům členských obcí.

Další možnosti veřejné kontroly DSO

Veřejnou kontrolu DSO mohou ostatní osoby vykonávat také prostřednictvím obcí, v případě občanů i za použití práv stanovených § 16 odst. 2 zákona o obcích. Obce jsou podle § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnými subjekty, které jsou povinny poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Takovými informacemi jsou bezesporu i informace týkající se DSO, jehož prostřednictvím obec část své působnosti vykonává. Pokud obec informací týkající se DSO disponuje a není dán žádný zákonný důvod pro její odmítnutí, musí jí na žádost poskytnout.

Podle převažujícího názoru odborné veřejnosti je navíc sám DSO povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a žadatelé se tedy mohou obracet přímo na něj.[3]

[1] Problematika práv občanů EU podle zákona o obcích je blíže rozebrána v článku k § 17 zákona o obcích.

[2] POTĚŠIL, Lukáš a kol. Zákon o obcích: komentář. V Praze: C.H. Beck, 2019. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-739-2, s. 90.

[3] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 525.