Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 38
(1) Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Obec vede účetnictví podle zákona o účetnictví.
(2) Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem obec naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy,15) pokud tento zákon nestanoví jinak.
(3) Obec nesmí ručit za závazky fyzických osob a právnických osob vyjma
a) závazků vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu,
b) závazků vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí,
c) těch, jejichž zřizovatelem je obec, kraj nebo stát,
d) těch, v nichž míra účasti jí samé nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem přesahuje 50 %,
e) bytových družstev,
f) honebních společenstev.
(4) Právní jednání učiněná v rozporu s ustanovením odstavce 3 jsou neplatná.
(5) Stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně.
(6) Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.
(7) Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.
_______________
13c) Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.
Komentované ustanovení upravuje základní obecná pravidla hospodaření obce. Dále stanoví zákaz ručení obce za závazky jiných osob a výjimky z něj.
Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018, postavení obcí jako veřejnoprávních korporací nelze stavět na roveň obchodním korporacím a vyplývá z něj, že nemohou se svým majetkem nakládat zcela volně. Právě naopak, mají povinnost nakládat s ním vždy v zájmu svých občanů a chránit při tom též veřejný zájem (viz. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Proto je nakládání s majetkem obce regulováno nad rámec obecné úpravy soukromého práva dalšími právní předpisy včetně zákona o obcích.
Péče řádného hospodáře
Na volené představitele obce dopadá § 159 odst. 1 nového občanského zákoníku, podle nějž kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí (tedy s tzv. péčí řádného hospodáře). Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.
Detailnější úpravu péče řádného hospodáře v prostředí obce obsahuje právě komentované ustanovení (a ustanovení následující). Základním pravidlem je, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti, a že obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Výslovně však odstavec 1 komentovaného ustanovení stanoví též pravidlo, že porušením těchto povinností není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Toto pravidlo, které výslovně umožňuje orgánům upřednostnit jiné legitimní zájmy obce, než je čistě ekonomická výhodnost, bylo do zákona o obcích zavedeno novelizačním zákonem č. 257/2017 Sb. s účinností od 2. 9. 2017.
Pod jiný důležitý zájem obce lze podřadit široké (nikoli však zcela bezbřehé) spektrum nejrůznějších cílů a motivací. Především sem bude spadat péče o všestranný rozvoj území a o potřeby jejích občanů a ochrana veřejného zájmu (viz. § 2 odst. 2 zákona o obcích). § 35 odst. 2 zákona o obcích stanoví demonstrativní výčet potřeb občanů, jejichž uspokojování je úkolem obce – zmiňuje potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
V praxi se často objevují případy pronájmu obecních bytů za nižší než tržní nájemné, pronájmu prostor pro provoz různé občanské vybavenosti (ordinace praktika, pediatra či zubaře, obchod, restaurace, kadeřnictví) za nižší než tržní nájemné, nebo upřednostnění nižší nabídky před vyšší při prodeji pozemků v zájmu řešení či předcházení vzniku sousedských sporů. Legitimní zájem, který obec při konkrétní dispozici sleduje, musí být vždy proporcionální k ekonomické újmě, která obci touto dispozicí vzniká.
Lze výrazně doporučit při dispozici s majetkem, která záměrně sleduje jiný důležitý zájem na úkor ekonomické výhodnosti, výslovně odůvodnění takové dispozice zaznamenat do oficiálních materiálů, například podkladů pro členy příslušného orgánu či servisní úředníky, zápisu ze zasedání apod.. Ačkoli například podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 302/2016-43 ze dne 17. 1. 2018 absence existence písemného odůvodnění sama o sobě neznamená rozpor se zákonem, v případě sporů však může dohledání písemného odůvodnění výrazně ulehčit situaci.
Výslovně povinnost odůvodnění ukládá § 39 odst. 2 zákona o obcích v případech úplatného převodu majetku obce na jiného za cenu nižší než obvyklou – bez odůvodnění je takový převod absolutně neplatný. Úplatným převodem je nejčastěji prodej, pravidlo však dopadá i dar (tj. bezúplatný převod) a na směnu (kde úplatou je protihodnota, kterou obec nabývá).
Do péče řádného hospodáře spadá též povinnost ochrany majetku stanovená odstavci 2, 6 a 7 komentovaného ustanovení. Obec se tedy nemůže zbavovat majetku, promíjet jiným osobám závazky nebo se vzdávat nároků, které má vůči jiným osobám, pokud k tomu nemá legitimní důvod (např. podporu rozvoje obce nebo sociální důvody). Rovněž nebude porušením zákonné povinnosti zabezpečit, aby nedošlo k zániku určitého právního nároku obce, pokud by s ohledem na problematickou vymahatelnost tohoto nároku náklady na jeho vymáhání přesáhly jeho hodnotu.[1] Rozhodování o vzdání se práva a prominutí dluhu v hodnotě vyšší než 20 000 Kč svěřuje § 85 písm. f) zákona o obcích do vyhrazené pravomoci zastupitelstva.
Poslední věta odstavce 2 komentovaného ustanovení stanoví deklaratorní pravidlo pro nakládání s nepotřebným majetkem. Zákon o obcích neobsahuje obsáhlejší úpravu nakládání s nepotřebným majetkem obce (jako například zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích ve vztahu k nepotřebnému majetku organizačních složek státu), stanoví však vedle specifikace péče řádného hospodáře některé specifické povinnosti (např. povinnost zveřejnit záměr podle § 39 odst. 2 zákona o obcích) a také pravidla rozdělení rozhodovacích kompetencí v majetkové oblasti mezi orgány obce.
Nakládání s majetkem obce je výsledkem jejího projevu vůle. Musí při něm tedy být dodržena zvláštní pravidla tvorby vůle obce (především § 84-85 a § 102 zákona o obcích). § 41 odst. 2 a 3 zákona o obcích dokonce stanoví, že právní jednání vyžadující schválení zastupitelstva nebo rady obce jsou bez tohoto schválení absolutně neplatná.
Dodržení řádného procesu tvorby vůle obce přitom musí sledovat také subjekt, který s obcí zamýšlí do právního vztahu vstoupit. Jak uvedl Nejvyšší soud ČR v rozsudku sp. zn.: 25 Cdo 1329/2014 ze dne 24. 3. 2015: „Procedura utváření vůle obce, coby veřejnoprávní korporace, až po proceduru spojenou s vyjádřením této vůle formou právního úkonu učiněného starostou obce je upravena zákonem o obcích, přičemž každá smluvní strana má objektivně zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního úkonu s obcí zjistit (ověřit si), zda právní úkon, který za obec činí její starosta, skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je zachycena (obsažena) v přijatém usnesení jejího zastupitelstva. Pokud takové elementární prověření druhá smluvní strana neučiní, nemůže se později dovolávat své dobré víry v naplnění zákonných podmínek pro platnost takového právního úkonu. S ohledem na zásadu ignorantia iuris non excusat (neznalost zákona neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku.“
Zákaz ručení
Odstavce 3 až 5 komentovaného ustanovení byly do zákona o obcích vloženy novelizačním zákonem č. 450/2001 Sb. s účinností od 31. 12. 2001. Tehdy schválené znění zakazovalo obcím ručit za jakékoliv závazky fyzických a právnických osob, jichž není zřizovatelem, později byl rozsah výjimek ze zákazu z praktických důvodů rozšířen.
Podle důvodové zprávy k návrhu novelizačního zákona bylo cílem zavedení zákazu ručení zabránit „takovým právním úkonům, které by v konečném důsledku mohly zavinit úbytek nebo škody na majetku obce potřebném k zabezpečování úkolů v její působnosti, narušily nutné odvětvové vazby, příp. vedly k znehodnocení efektů docílených vynaložením veřejných prostředků na jeho pořízení“.[2]
Původně bylo navrhováno též omezit možnost obce zřizovat zástavní právo k některým věcem v majetku obce, avšak toto ustanovení bylo v průběhu legislativního procesu vypuštěno. Zákaz se tedy týká pouze ručení ve smyslu § 2018-2028 nového občanského zákoníku, nikoliv jiných zajišťovacích či utvrzovacích institutů, což jej poněkud oslabuje. I pro sjednávání takových institutů, stejně jako pro sjednávání ručení v rozsahu výjimek stanovených odstavce 3 komentovaného ustanovení, však platí pravidla odstavce 1 a 2 komentovaného ustanovení.
Výjimku pro ručení za závazky vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu, nelze rozšiřovat na investice podporované z jiných zdrojů, např. z rozpočtu kraje, rozpočtu státem zakládané příspěvkové organizace, státního podniku apod.
Obec dále může ručit za závazky vyplývající ze smlouvy o úvěru, pokud jsou peněžní prostředky určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí. Staršímu pojmu „nemovitost“ odpovídá dnes používaný pojem „hmotná nemovitá věc“, včleněný v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku do § 39 odst. 1 a § 85 písm. a) a n) zákona o obcích. Vzhledem k tomu, že v komentovaném ustanovení zůstal pojem „nemovitost“, je nutné jej vykládat tak, že výjimka dopadá na všechny nemovité věci, tedy hmotné i nehmotné nemovité věci. Týká se též nemovitých věcí, u nichž je obec jedním ze spoluvlastníků ve smyslu § 1115 a následujících občanského zákoníku.
Další písmena odstavce 3 komentovaného ustanovení umožňují obci ručit za neomezený okruh závazků určitých kategorií právnických osob. Předně jde o osoby zřizované obcí, krajem nebo státem, a osoby, v nichž míra účasti těchto veřejnoprávních korporací přesahuje 50 % (tedy např. dobrovolný svazek obcí ve smyslu § 49-53 zákona o obcích, jehož členy mohou být pouze obce). Dále je pak stanovena výjimka pro konkrétní typy právnických osob – bytové družstvo ve smyslu § 727 a následujících zákona o obchodních korporacích a honební společenství ve smyslu § 19 a následujících zákona o myslivosti, u nějž je ručení členů za jeho pojmovým znakem.
Ručitelské závazky sjednané obcí mimo rozsah stanovených výjimek jsou podle odstavce 4 komentovaného ustanovení absolutně neplatné – v případě sporu tedy k jejich neplatnosti soud přihlédne i bez návrhu. Pokud je neplatný ručitelský závazek součástí komplexnější smlouvy, použije se § 576 nového občanského zákoníku, podle nějž týká-li se důvod neplatnosti jen takové části právního jednání, kterou lze od jeho ostatního obsahu oddělit, je neplatnou jen tato část, lze-li předpokládat, že by k právnímu jednání došlo i bez neplatné části, rozpoznala-li by strana neplatnost včas.
Oddělení hospodaření obcí a státu
Odstavec 5 komentovaného ustanovení výslovně stanoví, že stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud takový závazek smluvně nepřevezme. Tento odstavec lze považovat za redundantní, neboť v něm vyjádřené pravidlo vyplývá již z § 2 odst. 2 zákona o obcích, podle nějž obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.
Možnost právně jednat svým jménem a na svou odpovědnost je nezbytným předpokladem praktického výkonu práva na místní samosprávu chápaného v souladu s čl. 3 Evropské charty místní samosprávy jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.
[1] Shodně též Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 242-243.
[2] Sněmovní tisk č. 904 3. volebního období (1998-2002), dostupné online na webu Poslanecké sněmovny PČR: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=3&t=904.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
