Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 11
(1) Obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna.
(2) Obec vykonávající rozšířenou působnost3a) (§ 66) může za podmínek stanovených v odstavci 1 vydávat nařízení obce pro správní obvod stanovený zvláštním právním předpisem.
________________________________________________
3a) Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.
Komentované ustanovení upravuje pravomoc obcí vydávat nařízení obce, tedy právní předpis obce v přenesené působnosti. Konkretizuje tedy čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, podle nějž orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Pojem nařízení obce přinesl do českého právního řádu až aktuální zákon o obcích s účinností od 12. 11. 2000. Předchozí zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, používal pro stejný fenomén pojem obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti.
Regulace nařízením obce, postavení nařízení obce jako právního předpisu
S Čl. 79 odst. 3 koresponduje také čl. 105 Ústavy ČR, podle nějž lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Již z tohoto ústavního základu vyplývá, že nařízení obce může její orgán vydat pouze v případě, že je k tomu výslovně konkrétním zákonným ustanovením zmocněn, a to pouze v mezích tohoto zákonného zmocnění, které jsou buď vymezeny výslovně, nebo vyplývají ze smyslu a účelu zákonného zmocnění. Nařízení obce nemůže stanovit úpravu odlišnou od zákona, ani úpravu mimo meze zákonného zmocnění, ať už zcela mimoběžnou či jdoucí nad jeho rámec (viz. obdobně např. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001).
Vzhledem k charakteru nařízení obce jako předpisu vydávaného v přenesené působnosti není vydávání nařízení součástí práva obcí na samosprávu. Naopak v teoretické rovině může zákon uložit povinnost obcím určité nařízení obce v mezích předmětného zákona pro své území vydat.
Jak stanoví § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, při vydávání nařízení se obec řídí zákony a jinými právními předpisy, tj. nařízeními vlády, vyhláškami ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy a nařízeními kraje. Právními předpisy jsou též obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, které však mohou regulovat záležitosti v samostatné působnosti obce, přičemž v teoretické rovině již z existence zákonného zmocnění pro vydání nařízení obce plyne, že zákonodárce projevil vůli regulovat danou záležitost v rámci výkonu státní správy a není zde prostor pro samosprávnou úpravu v samostatné působnosti obce ani kraje. Potenciální předmět regulace obecně závazných vyhlášek a nařízení obce se tedy teoreticky (a v současnosti patrně nikde ani v praxi) nepřekrývá a nemělo by dojít k existenci kolizní úpravy.
Dozor nad vydáváním nařízení obce provádí podle § 125 zákona o obcích krajské úřady. Pokud podle právního názoru místně příslušného krajského úřadu odporuje nařízení obce zákonu nebo jinému právnímu předpisu a obec na vyzvání nezjedná nápravu, podá ředitel krajského úřadu návrh na zrušení takového nařízení obce k Ústavnímu soudu. Zajímavostí je, že Ústavní soud má podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR pravomoc rušit jiné právní předpisy (než zákony) či jejich ustanovení pouze pro rozpor s ústavním pořádkem nebo zákonem, nikoliv pro rozpor s jiným podzákonným právním předpisem – rozpor podzákonného právního předpisu s jiným podzákonným právním předpisem by tak musel být v konkrétních případech řešen v aplikační rovině – tj. např. rozpor nařízení obce s nařízením vlády aplikací úpravy stanovené nařízením vlády bez ohledu na protichůdnou úpravu v nařízení obce.
S ohledem na poměrně jasně vymezený prostor pro vydávání nařízení obce konkrétními zákonnými zmocněními judikatura Ústavního soudu týkající se nařízení obcí není zdaleka tak bohatá, jako judikatura týkající se obecně závazných vyhlášek.
S obecně závaznými vyhláškami mají nařízení obce společné formální požadavky na jejich obsah a vydávání. Stejně jako u obecně závazné vyhlášky musí být text nařízení obce formulován v normativních větách a rozdělen podle standardních pravidel legislativní techniky do článků, odstavců, písmen atd. Nařízení musí být řádně vydáno k tomu příslušným orgánem a řádně publikováno.
Vydávání nařízení obce spadá podle § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích do vyhrazené pravomoci rady obce. Tuto pravomoc rada obce nemůže přenést na žádný jiný orgán obce, ani si jí nemůže vyhradit zastupitelstvo. Pouze v obcích, kde se rada nevolí (tj. v obcích s méně než 15členným zastupitelstvem), vydává na základě § 84 odst. 3 a § 102 odst. 4 zákona o obcích nařízení obce zastupitelstvo.
Vyhlašování přijatých nařízení obce se od 1. 1. 2022 realizuje prostřednictvím Sbírky právních předpisů územně samosprávných celků a některých správních úřadů provozované Ministerstvem vnitra. V tříleté lhůtě od účinnosti příslušného zákona (tedy do 1. 1. 2025) musí být ve Sbírce publikovány také starší právní předpisy obcí, jinak pozbydou účinnosti. Tento způsob vyhlašování právních předpisů územně samosprávných celků byl přezkoumáván i Ústavním soudem, který jej ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/21 ze dne 8. 12. 2021 uznal jako ústavně konformní.
Nařízení obce musí jako právní předpis naplňovat princip obecnosti právního předpisu, tedy stanovení obecných pravidel neurčitému okruhu adresátů (požadavek obecnosti právního předpisu vyslovil ÚS ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 06. 2005). Dále je nutné dodržovat při vydávání nařízení obce obecný princip zákazu diskriminace, tedy rozdílného zacházení s různými skupinami osob bez legitimního důvodu (obdobně viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 16/02 ze dne 10. 12. 2002), a to i ve vztahu k obci jako takové (obdobně viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 7/21 ze dne 10. 8. 2021).
Stejně jako obecně závazná vyhláška nemůže nařízení obce výslovně stanovit ani zvláštní skutkové podstaty přestupků či trestných činů, rozšiřovat již existující skutkové podstaty, nebo stanovit vlastní sankce, protože podle § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich musí být přestupky a jejich znaky stanoveny zákonem. Porušení povinnosti stanovené v obecně závazné vyhlášce obce je tedy vždy bez ohledu na předmět regulace přestupkem proti pořádku ve státní správě podle § 4 zákona o některých přestupcích
Je nutné přísně rozlišovat mezi situacemi, kdy je obec oprávněna regulovat určité záležitosti obecně závaznou vyhláškou na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, a situacemi, kdy je obec zvláštním zákonem zmocněna vydat nařízení obce. Tak například nařízení obce zavádějící místní poplatek podle § 14 zákona o místních poplatcích (který vyžaduje obecně závaznou vyhlášku) není řádně vydaným právním předpisem a nemůže působit žádné právní účinky.
Příklady často vydávaných nařízení obce jsou:
- tržní řád podle § 18 živnostenského zákona,
- nařízení obce, kterým se stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti chodníků, místních komunikací a průjezdních úseků silnic, a kterým se vymezují úseky místních komunikací a chodníků, na kterých se pro jejich malý dopravní význam neprovádí zimní údržba podle § 27 odst. 5 a 7 zákona o pozemních komunikacích,
- obdoba tržního řádu pro zboží a služby spojené s energetickým sektorem podle § 11p energetického zákona,
- nařízení obce regulující reklamu podle § 2 odst. 1 písm. d) a odst. 5 zákona o regulaci reklamy,
- nařízení obce určující místa, kde lze konat shromáždění bez oznámení podle § 4 zákona o právu shromažďovacím,
- nařízení obce o stanovení maximálních cen podle § 4a zákona o působnosti orgánů ČR v oblasti cen.
Dále § 23 zákona o pozemních komunikacích obsahuje zákonné zmocnění k vydání nařízení obce vymezujícího zóny placeného stání. Takový správní akt je však podle nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 14/08 ze dne 18. 11. 2010 z materiálního hlediska opatřením obecné povahy.
Nařízení pro správní obvod obce s rozšířenou působností
Územní působnost nařízení obce ve smyslu odstavce 1 komentovaného ustanovení je dána územím obce, shodně s § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, podle nějž v případě výkonu základního rozsahu přenesené působnosti je území obce správním obvodem.
Odstavec 2 komentovaného ustanovení pak počítá s možností obcí s rozšířenou působností vydávat nařízení obce pro celý správní obvod obce s rozšířenou působností. Poznámka pod čarou č. 3a) historicky odkazuje na zákon č. 314/2002 Sb., jehož současné znění však stanoví toliko výčet obcí s pověřeným obecním úřadem. Výčet obcí s rozšířenou působností je s účinností od 1. 1. 2021 stanoven zákonem o správním členění státu, jejich správní obvody pak vyhláškou č. 346/2020 Sb.
V současnosti však žádný zákon nestanoví zmocnění k vydání nařízení obce s rozšířenou působností. Historickým příkladem je § 18 odst. 3 zákona o lesích ve znění účinném do 28. 11. 2019, který stanovil možnost (vedle standardní působnosti orgánů státní správy lesů) nařízením obce s rozšířenou působností rozhodnout o dočasném omezení nebo vyloučení vstupu do lesa z důvodu ochrany lesa nebo v zájmu zdraví a bezpečnosti občanů.
Zákon o obcích nestanoví možnost obcí s pověřeným obecním úřadem vydávat nařízení obce pro správní obvod obce s pověřeným obecním úřadem. S ohledem na čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR však lze připustit, aby zvláštní zákon takové zmocnění stanovil i bez úpravy v zákoně o obcích (ačkoliv by takový postup byl krajně neoptimální a ideálně by legislativní zakotvení takového zmocnění měla doprovázet i odpovídající novelizace komentovaného ustanovení).
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
