§ 10: Obecně závazné vyhlášky obce

Komentované ustanovení stanoví demonstrativní výčet okruhů regulace, v rámci nichž mají obce možnost ukládat v samostatné působnosti ostatním osobám povinnosti obecně závaznou vyhláškou.

Přípustnost regulace obecně závaznou vyhláškou

Pravomoc zastupitelstev obcí vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Z čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR, podle nějž je obec samostatně spravována zastupitelstvem, v spojení s čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR, podle nějž zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy (pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku), vyplývá, že obecně závazné vyhlášky zastupitelstvo vydává v samostatné působnosti.

V současné době panuje v judikatuře Ústavního soudu ČR i právní vědě vnímání obecně závazných vyhlášek jako originárního pramenu práva, tedy právního předpisu, k jehož vydání opravňuje obec citované zmocnění stanovené čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a další zákonné zmocnění pro konkrétní případy regulace – kromě ukládání daní a poplatků, u nějž stanoví výhradu zákona čl. 11 odst. 5 Listiny základních práva a svobod – již není potřeba (viz. přelomový nález Ústavního soudu ČR, sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007).

Textace komentovaného ustanovení však vychází ze starší judikatury Ústavního soudu ČR, která vyžadovala zákonné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky, která ukládá třetím osobám povinnosti.[1] Vymezuje tedy tři obecné okruhy, v jejichž rámci může obec povinnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat, a dále stanoví možnost zmocnění obce k ukládání povinnostní obecně závaznou vyhláškou ve zvláštních zákonech.

Komentované ustanovení je ve světle v současnosti ustálené judikatury nutné chápat pouze jako demonstrativní výčet oblastí spadajících do samostatné působnosti, v nichž připadá v úvahu regulace obecně závaznou vyhláškou obce. Nelze tedy vyloučit obecně závaznou vyhlášku regulující takovou záležitost v samostatné působnosti, která nebude podřaditelná pod žádný z bodů a) až c) komentovaného ustanovení, ani pro ni nebude existovat zmocnění v žádném zvláštním zákoně.

Postavení obecně závazné vyhlášky jako právního předpisu

Ačkoliv podle výkladu výše jsou obecně závazné vyhlášky originárním pramenem práva a obce k jejich vydání nepotřebují konkrétní zákonné zmocnění, platí na druhé straně, že obce nejsou suverénními entitami blížícími se státům (viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003), které by na svém území mohly vydat zcela libovolnou regulaci.

Dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek provádí podle § 123 zákona o obcích Ministerstvo vnitra. Pokud podle jeho právního názoru odporuje obecně závazná vyhláška zákonné úpravě a obec na vyzvání nezjedná nápravu, podá Ministerstvo vnitra návrh na zrušení takové obecně závazné vyhlášky k Ústavnímu soudu. Právě jeho judikatura tedy nabízí určitá vodítka pro posouzení přípustnosti konkrétního obsahu obecně závazných vyhlášek.

Prvním zákonným požadavkem je řádné vydání obecně závazné vyhlášky. Vydávání obecně závazných vyhlášek spadá podle § 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích (v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR) do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce. Tuto pravomoc zastupitelstvo nemůže přenést na žádný jiný orgán obce. Pro vydání konkrétní obecně závazné vyhlášky je tedy vždy nutné platné usnesení zastupitelstva obce přijaté na veřejném zasedání nadpoloviční většinou všech jeho členů.

Vyhlašování přijatých obecně závazných vyhlášek se od 1. 1. 2022 realizuje prostřednictvím Sbírky právních předpisů územně samosprávných celků a některých správních úřadů provozované Ministerstvem vnitra. V tříleté lhůtě od účinnosti příslušného zákona (tedy do 1. 1. 2025) musí být ve Sbírce publikovány také starší právní předpisy obcí, jinak pozbydou účinnosti. Tento způsob vyhlašování právních předpisů územně samosprávných celků byl přezkoumáván i Ústavním soudem, který jej ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/21 ze dne 8. 12. 2021 uznal jako ústavně konformní.

Obecně závazná vyhláška je z pohledu právní teorie podzákonným právním předpisem vydávaným v rámci samostatné působnosti obce. Z toho vyplývá, že musí splňovat základní formální i materiální požadavky pro právní předpisy, nesmí odporovat zákonům (a ústavnímu pořádku) a nesmí zasahovat do oblasti výkonu státní moci.

Z formálního hlediska je nutné, aby byl text vyhlášky formulován v normativních větách a rozdělen podle standardních pravidel legislativní techniky do článků, odstavců, písmen atd.

Z materiálního hlediska je důležitým požadavkem, jehož naplnění může v některých případech být sporné, požadavek obecnosti právního předpisu, tedy stanovení obecných pravidel neurčitému okruhu adresátů (požadavek obecnosti právního předpisu vyslovil ÚS ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 06. 2005). Dále je nutné dodržovat při vydávání obecně závazných vyhlášek obecný princip zákazu diskriminace, tedy rozdílného zacházení s různými skupinami osob bez legitimního důvodu (viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 16/02 ze dne 10. 12. 2002), a to i ve vztahu k obci jako takové (viz. nález ÚS ČR sp. zn. Pl. ÚS 7/21 ze dne 10. 8. 2021).

Obecně závazná vyhláška nesmí nejenže být v rozporu se zákonem či s ústavním pořádkem, ale nesmí ani upravovat záležitosti, které jsou vyhrazeny zákonu. Tak např. ÚS ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996 zrušil obecně závaznou vyhlášku zakazující agitaci a propagaci stran a hnutí projevujících sympatie ke konkrétní extrémistické politické ideologii, neboť svobodu projevu lze podle čl. 17 odst. 4 LZPS omezit pouze zákonem. Podobně byla nálezem sp. zn. Pl. ÚS 49/03 ze dne 28. 4. 2005 zrušena vyhláška, která zakazovala „vstup všem úředníkům státní správy v přímé a přenesené působnosti při výkonu jejich povolání bez předchozího souhlasu, povolení nebo pozvánky“, neboť obecně závaznou vyhláškou nelze zasahovat do zákonem vymezené působnosti orgánů státní moci.

Obecně závazná vyhláška však nesmí regulovat ani záležitosti již regulované zákonem, pokud se překrývá cíl obou právních předpisů – v takovém případě lze konstatovat, že zákonodárce projevil vůli regulovat danou záležitost jednotně pro celé území státu, nejedná se tedy o místní záležitost čistě v zájmu obce a jejích občanů a není zde prostor pro místní úpravu v samostatné působnosti obce. Pokud se však cíle regulace zákona a obecně závazné vyhlášky liší, může být regulace obecně závaznou vyhláškou přípustná.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/06 ze dne 21. 10. 2008 ÚS ČR zrušil ta ustanovení vyhlášky, která zakazovala na veřejném prostranství „odhazovat smetí, papíry, obaly, zbytky jídel a ovoce a jiné odpadky a plivat na zem, znečišťovat veřejná prostranství splaškovými vodami nebo jinými znečišťujícími tekutinami a nečistotami, odkládat a skladovat nepotřebné předměty a vytvářet nepovolené skládky, ponechávat trvale nepojízdná motorová vozidla na ulicích a veřejných prostranstvích“, neboť všechny vypočtené činnosti již regulují (zakazují) zvláštní zákony, a to stejně jako vyhláška s cílem zajistit čistotu veřejného prostranství. Zdvojení zákonné regulace do vyhlášky by znamenalo nepřípustnou možnost dvojího sankcionování jednoho protizákonného jednání.

Na druhé straně ÚS ČR vyslovil v nálezu Pl. ÚS sp. zn. 33/05 ze dne 12. 08. 2008 přípustnost zákazu požívání alkoholických nápojů na vyhrazených místech obecně závaznou vyhláškou, ačkoliv problematiku užívání alkoholu reguluje také zákon č. 379/2005 Sb., neboť účelem zákonné regulace je primárně ochrana zdraví, zatímco účelem regulace obecně závazné vyhlášky ochrana veřejného pořádku.

Obecně závazná vyhláška nemůže výslovně stanovit ani zvláštní skutkové podstaty přestupků či trestných činů, rozšiřovat již existující skutkové podstaty, nebo stanovit vlastní sankce, protože podle § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich musí být přestupky a jejich znaky stanoveny zákonem. Porušení povinnosti stanovené v obecně závazné vyhlášce obce je tedy vždy bez ohledu na předmět regulace přestupkem proti pořádku v územní samosprávě podle § 4 zákona o některých přestupcích

Zároveň je nutné přísně rozlišovat mezi situacemi, kdy je obec oprávněna regulovat určité záležitosti obecně závaznou vyhláškou na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, a situacemi, kdy je obec zvláštním zákonem zmocněna vydat nařízení obce. Tak například tržní řád ve smyslu § 18 živnostenského zákona vydaný jako obecně závazná vyhláška není řádně vydaným právním předpisem a nemůže působit žádné právní účinky.

Obecně závazné vyhlášky vydávané v rámci okruhů komentovaného ustanovení

Písmena a) – c) komentovaného ustanovení se více či méně týkají problematiky veřejného pořádku. Veřejný pořádek je neurčitý právní pojem zahrnující několik hodnot spjatých se vzájemným soužitím osob. Jeho udržování na místní úrovni je jedním z klíčových aspektů samostatné působnosti obce. Vnímání veřejného pořádku se přitom může mezi jednotlivými obcemi v určitých aspektech lišit, což se projevuje mj. právě ve vydávání příslušných vyhlášek.

Zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

Zmocnění v písm. a) je s ohledem na použití neurčitého právního pojmu vysoce obecné, pasáž za středníkem pak obsahuje pouze demonstrativní výčet případných povinností, které lze k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku ukládat.

Omezit obecně závaznou vyhláškou lze pouze takové činnosti, které mají potenciál veřejný pořádek narušit, a to pouze na místech, kde může tento potenciál být naplněn. Pokud lze určitou činnost provozovat na některých veřejných prostranstvích, aniž by narušila veřejný pořádek či byla v rozporu s dobrými mravy, nelze ji obecně závaznou vyhláškou zakázat plošně na celém území obce.

Činností, kterou lze podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ze dne 8. 3. 2007 zakázat na všech veřejných prostranstvích v obci, je nabízení sexuálních služeb, neboť tato činnost bez ohledu na místo, kde k ní dochází, výrazně ohrožuje mravní výchovu dětí a mládeže.

Jednou z nejčastějších konkrétních oblastí regulovaných v rámci písmena a) komentovaného ustanovení je konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích. Zákaz by se v tomto případě měl týkat zásadně pouze těch míst, kde má konzumace alkoholu potenciál narušit veřejný pořádek. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010 pak ÚS vyslovil kontroverzní závěr, že je možné v rámci regulace konzumace alkoholu zakázat na vybraných místech také „zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem.“

V rámci písmena a) jsou dále vyhláškami často regulovány činnosti způsobilé narušit veřejný pořádek nadměrným hlukem, požadování peněžitých či jiných darů obtěžujícím způsobem (tzv. žebrání), pouliční hudební produkce, používání zábavní pyrotechniky nebo provozní doba restauračních zařízení.

Naopak nepřípustnou regulací byl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/15 ze dne 13. června 2017  shledán zákaz „sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (palisády, zděné a betonové zídky a zábrany, odpadkové koše apod.),“ neboť tato činnost není sama o sobě způsobilá narušit veřejný pořádek, může být nanejvýš přípravou k jeho narušení.

Obecně závaznou vyhláškou není možné omezit ani shromažďování osob na veřejných prostranstvích. Tato problematika je omezena zákonem o právu shromažďovacím a z orgánů obce má v jejím rámci určité pravomoci pouze obecní úřad v přenesené působnosti (nikoliv zastupitelstvo v samostatné působnosti).

Stanovení podmínek pro pořádání veřejnosti přístupných akcí

Zmocnění v písmenu b) komentovaného ustanovení rovněž slouží k ochraně veřejného pořádku a lze ho považovat za jakousi podmnožinu obecného zmocnění v písmenu a).

Hlavním obsahem regulace obecně závazných vyhlášek spadajících pod písmeno b) je v praxi stanovení časového omezení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních akcí. Zároveň lze v rámci obecně závazné vyhlášky uložit pořadateli akce povinnost zajistit pořadatelskou službu v určitém počtu.

Úpravou v obecně závazné vyhlášce však není nijak dotčen zákaz rušit noční klid v době od 22 do 6 hodiny vyplývající z § 5 odst. 1 písm. d) a odst. 2 písm. a) zákona o některých přestupcích. Vyjímečné případy, při nichž je doba nočního klidu kratší, nebo nemusí být vůbec dodržována, může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou na základě zvláštního zmocnění v § 5 odst. 7 zákona o některých přestupcích.

Není možné stanovit obecně závaznou vyhláškou konkrétní termín konání určité veřejně přístupné akce (viz. nález Pl. ÚS 1/01 ze dne 11. 7. 2001).

Zajištění udržování čistoty a ochrany veřejné zeleně

Pokud chce obec vydat konkrétní obecně závaznou vyhlášku v rámci zmocnění v písmenu c) komentovaného ustanovení, měla by si předně ověřit, zda předmětný problém již není řešen na úrovni zákona. Ochrana životního prostředí je obecně typicky upravena zákonem o ochraně přírody a krajiny, zákonem o vodách, zákonem o lesích nebo zákonem o odpadech (často řešená problematika černých skládek a odkládání odpadu mimo určené sběrné nádoby). Zákon o pozemních komunikacích a zákon o výrobcích s ukončenou životností pak upravují postup v případě odstavení nepojízdného vozidla.

Na základě již zmiňovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 začaly být hojně vydávány vyhlášky ukládající povinnost vlastníkům nebo uživatelům veřejné zeleně povinnost udržovat tuto zeleň formou pravidelných sečí nejméně 2x ročně.

Za nepřípustné lze označit obecně závazné vyhlášky zakazující krmení toulavých zvířat bez toho, aniž by byly v regionu zajištěny např. podpůrné kastrační programy, adopční programy a útulky s dostatečnou kapacitou. Kvůli zákazu krmení totiž mohou zvířata uhynout, což by mohlo být klasifikováno jako týrání, které je v rozporu se zákonem.

Zmocnění ve zvláštních zákonech

Jak už bylo uvedeno výše, zvláštní zmocnění je podle současné judikatury nutné k vydávání obecně závazný vyhlášek pouze v oblasti daní a poplatků. Takovým zmocněním je § 14 zákona o místních poplatcích a zmocnění obsažená v zákoně o dani z nemovitých věcí.

Mnohá zákonná zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek lze chápat spíše jako stanovení konkrétních pravomocí obci a zároveň stanovení formy právního aktu, jímž může obec tuto pravomoc uplatit. Jde např. o zmocnění stanovit školské obvody mateřských a základních škol ve školském zákoně, zmocnění zřídit obecní policii v zákoně o obecní policii, zmocnění nastavit obecní systému odpadového hospodářství v zákoně o odpadech nebo zmocnění nařídit pro území obce nebo jeho část provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace v zákoně o ochraně veřejného zdraví.

Některá další zmocnění jsou ve světle současné judikatury spíše zbytná, neboť pravomoc obce k vydání příslušné obecně závazné vyhlášky lze dovodit rovnou z čl. 104 odst. 3 Ústavy – lze uvést např. zmocnění omezit či zakázat provozování hazardních her podle § 12 zákona o hazardních hrách nebo zmocnění upravit pravidla pro pohyb psů na veřejném prostranství a vymezit prostory pro volné pobíhání psů podle § 24 odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání (z čl. 104 odst. 3 Ústavy lze nad rámec tohoto zmocnění vyvodit pravomoci obce regulovat v odůvodněných případech i volný pohyb jiných zvířat v zájmovém chovu, typicky koček).

[1] Jak nicméně stanoví bod 26. nálezu Pl. ÚS 45/06, pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností. Komentovaným ustanovením implicitně předpokládaná kategorie obecně závazných vyhlášek, kterými obec žádné povinnosti nestanoví, tedy nedává dobrý smysl.

§ 9a: Výkon finanční kontroly